Для представления законопроекта на рассмотрение необходимы такие сопроводительные документы как
III. Порядок внесения законопроекта в Правительство
25. Представление в Правительство законопроекта и материалов, предусмотренных пунктом 84 Регламента Правительства Российской Федерации, осуществляется в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти либо организацией — головным исполнителем по законопроекту.
26. Законопроект и перечни нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти либо организациями, а также протоколы согласительных совещаний (при наличии разногласий), заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (при их наличии) и замечания до внесения в Правительство направляются в Министерство юстиции Российской Федерации, а также в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
(в ред. Постановления Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)
(см. текст в предыдущей редакции)
Министерство юстиции Российской Федерации при проведении правовой экспертизы также проводит антикоррупционную экспертизу законопроекта, по результатам которых дает соответствующее заключение. Заключение на законопроект до его внесения в Правительство подписывается Министром юстиции Российской Федерации или его заместителем и направляется в соответствующий федеральный орган исполнительной власти либо организацию в течение 7 дней со дня поступления законопроекта. В зависимости от объема и сложности законопроекта по договоренности между Министерством юстиции Российской Федерации и соответствующим федеральным органом исполнительной власти либо организацией может быть установлен иной срок подготовки заключения, который не может превышать 30 дней.
(в ред. Постановлений Правительства РФ от 20.02.2010 N 72, от 27.03.2013 N 274)
(см. текст в предыдущей редакции)
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации направляет заключение на законопроект в соответствующий федеральный орган исполнительной власти либо организацию в течение 15 дней со дня поступления законопроекта.
Законопроект, подготовленный на основании поручения или указания Президента Российской Федерации или поручения Председателя Правительства, в которых содержится прямое указание на необходимость его разработки в сжатые сроки (не более 10 дней), направляется на соответствующие экспертизы одновременно с направлением на согласование. При этом срок проведения экспертиз не должен превышать половины срока, установленного поручением или указанием Президента Российской Федерации или поручением Председателя Правительства.
(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 30.01.2015 N 83)
27. В Правительство для рассмотрения представляются законопроект и следующие материалы:
а) проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;
б) пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования, основной идеи законопроекта и информацию о соответствии законопроекта положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации;
(пп. «б» в ред. Постановления Правительства РФ от 13.03.2015 N 222)
(см. текст в предыдущей редакции)
в) финансово-экономическое обоснование принимаемых решений, оформленное в соответствии с пунктами 53(1) и 53(2) Регламента Правительства Российской Федерации (представляется в случае внесения законопроектов, предусмотренных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, а также абзацем вторым пункта 53 Регламента Правительства Российской Федерации);
(пп. «в» в ред. Постановления Правительства РФ от 18.09.2013 N 819)
(см. текст в предыдущей редакции)
г) перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с данным законопроектом;
д) перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным законопроектом;
(пп. «д» в ред. Постановления Правительства РФ от 08.10.2012 N 1025)
(см. текст в предыдущей редакции)
е) заключения, предусмотренные пунктами 60 и 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 30.01.2015 N 83)
(см. текст в предыдущей редакции)
ж) заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
28. Перечни нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, включают в себя наименования проектов нормативных правовых актов, обоснование необходимости их подготовки, примерный срок подготовки, краткое описание каждого акта (цель, предмет и содержание правового регулирования), а также сведения о федеральных органах исполнительной власти и (или) организациях — головном исполнителе и соисполнителях по разработке проектов указанных актов.
(п. 28 в ред. Постановления Правительства РФ от 08.10.2012 N 1025)
(см. текст в предыдущей редакции)
29. Заключение Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы должно содержать следующие сведения:
а) предмет регулирования и его соответствие предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным Конституцией Российской Федерации (с указанием статей);
б) состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность указанного законопроекта и перечня нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, для урегулирования затрагиваемых общественных отношений с учетом компетенции Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов исполнительной власти;
в) оценка формы законопроекта (новый федеральный закон, внесение изменений в действующий федеральный закон и т.д.) и соответствия его текста правилам юридической техники;
г) соответствие содержания законопроекта нормам Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также юридической практике;
д) иные юридические особенности законопроекта;
(п. 29 в ред. Постановления Правительства РФ от 20.02.2010 N 72)
(см. текст в предыдущей редакции)
е) наличие в законопроекте коррупциогенных факторов и предложения о способах их устранения либо отсутствие в законопроекте коррупциогенных факторов.
(пп. «е» введен Постановлением Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)
29.1. Утратил силу. — Постановление Правительства РФ от 27.03.2013 N 274.
(см. текст в предыдущей редакции)
30. Подготовленный законопроект и материалы, в том числе перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, подлежат рассмотрению на заседании Комиссии.
31. По итогам рассмотрения законопроекта Комиссия может принять решение о внесении законопроекта на заседание Правительства только после подготовки и представления в Правительство проектов нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.
31(1). По решению Комиссии законопроекты, разработанные в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства, а также в соответствии с поручениями Председателя Правительства Российской Федерации или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение с использованием сети Интернет.
Как инициатива становится законом
Документ подчеркивает — далеко не каждая инициатива становится законом. Перечислено, кто имеет право законодательной инициативы. Это в первую очередь президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, правительство страны, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Законопроекты могут инициировать так же Конституционный и Верховный суды, но только по вопросам, касающимся их ведения.
Каждый поступающий в Госдуму законопроект и все материалы к нему отправляются на имя председателя Думы и регистрируются там в Управлении документационного обеспечения, где получают регистрационный номер. Потом на документ заводится электронная регистрационная карта.
Потом документы идут в профильный комитет Думы. Там их проверяют «на соответствие установленным требованиям». Оттуда законопроект и все бумаги с его обоснованием идут в Совет Госдумы.
Совет Думы может вернуть законопроект назад в профильный комитет или инициатору закона. А может сразу включить его в примерную программу работы Госдумы. При этом будет назначен ответственный за документ комитет. А иногда и несколько комитетов. Именно комитет и проведет основную работу над законопроектом: привлечет экспертов, представителей профессиональных и научных сообществ, создаст рабочие группы для анализа предложений «по совершенствованию инициативы», проведет парламентские слушания, «круглые столы». Список таких мероприятий по закону может быть не маленький.
Рассмотренный ответственным комитетом и рекомендованный к принятию или отклонению законопроект должен быть рассмотрен на пленарном заседании. Сам процесс рассмотрения законопроекта в Госдуме включает три стадии.
Сначала проходит первое чтение. Там рассматривается концепция законопроекта, оценивается его важность и практическая значимость, соответствие Конституции, заслушивается доклад разработчика документа и проводится голосование за его принятие в первом чтении. Если не будет собрано достаточное количество голосов, то законопроект будет считаться отклоненным.
При втором чтении предусматривается более детальное обсуждение законопроекта с разными вариантами поправок, составленными ответственным комитетом в виде таблиц. Если документ будет принят во втором чтении, то он отправится в ответственный комитет «для устранения возможных противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки». После чего законопроект с заключением Правового управления Госдумы представляется ответственным комитетом в Совет Госдумы. И документ включает порядок работы Госдумы для третьего чтения.
Уже при третьем чтении законодатели выслушают доклад представителя ответственного комитета, выступления фракций и будет голосование за принятие документа в целом.
Одобренные Госдумой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Госдумы, стенограммами пленарных заседаний, заключениями правительства РФ и всеми остальными сопутствующими материалами оформляются ответственным комитетом и в течение пяти дней передаются в Совет Федерации.
Обязательному рассмотрению верхней палатой парламента подлежат федеральные конституционные законы, законы о поправках в Конституцию, финансовые законы, законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ, а также законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты госграницы. Остальные законы Совет Федерации может не рассматривать и не обсуждать — это будет означать согласие с их принятием.
Последним этапом будет подписание и обнародование закона президентом РФ. Это происходит после поступления документа из Совета Федерации. Если глава государства отклонит закон, то обе палаты парламента будут рассматривать его повторно. Если федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, то он идет на подпись президенту.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после момента их подписания президентом.
Что касается вступления законов в силу, то по общему правилу они начинают действовать через 10 дней после официального опубликования. Но в самом документе может быть указан другой срок.
Как в России принимают федеральные законы
В цивилизованном мире общественную жизнь регулируют законы: они определяют, что и как делать можно, а что нельзя.
Если человек нарушает правила, это приводит к негативным последствиям. Их тоже устанавливает закон. Систему законодательства придумывают ответственные за это люди. Расскажу, как устроен законотворческий процесс в России и могут ли на него повлиять простые граждане.
Сразу оговорюсь, что в разных странах правовые системы сильно различаются. То, что написано в этой статье, совсем не подходит для других государств.
Я заработала 100 000 рублей на Tinkoff Black
Что такое федеральный закон
В целом закон — это обязательный к исполнению официальный документ, который принимают по специальным нормам с помощью голосования в парламенте. То есть это письменное правило, которое обязаны соблюдать граждане, чтобы реализовать свои права и не получить штраф, тюремный срок или другие наказания.
Законы регулируют важные общественные отношения, например устройство государства, ведение бизнеса или институт семьи и брака. Такую же функцию могут выполнять, к примеру, предписания прокуроров, но у законов есть два важных отличия:
- Их нужно исполнять не разово и не временно, а постоянно.
- Они направлены не на отдельного человека или организацию, а сразу на всех людей, компании или их группы, объединенные каким-либо признаком. Так, есть законы, которые касаются всех банков или всех полицейских.
Законы различаются по юридической силе и географии применения:
- Конституция. Это основной закон страны с высшей юридической силой.
- Федеральные конституционные законы, ФКЗ. Они детализируют положения Конституции в самых важных сферах — например, в судебной и военной. Также лишь ФКЗ изменяют состав российских регионов.
- Федеральные законы, ФЗ. Они раскрывают все остальные положения Конституции. Федеральные законы устанавливают нормы, которые необязательно прямо следуют из основного закона, и распространяют свое действие на всю страну или на любой регион. Именно про них пойдет речь в статье.
- Региональные законы. Их принимают соответствующие локальные парламенты.
Законы не могут противоречить друг другу, но если это случилось, приоритетным считается вышестоящий.
Например, федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» распространяется на всю страну и устанавливает общие нормы, направленные на сохранение здоровья граждан. А закон Приморского края о тишине действует только в пределах края и устанавливает региональную норму — не шуметь после 22:00.
Принципы принятия региональных законов и, например, поправок в Конституцию сильно различаются.
Кто рассматривает федеральные законы
Все федеральные законы рассматривает специальный орган государственной власти — парламент. Это его исключительное право: ничто не может стать законом, миновав этот госорган.
В России есть две палаты парламента: Государственная дума и Совет Федерации. Любые законопроекты сначала проходят слушания в Госдуме — нижней палате, а затем их одобряют или отвергают в верхней — Совете Федерации.
Кто может предлагать федеральные законы
Инициатор может внести в Госдуму новый законопроект или предложить поправки к чужим проектам, а также предложить изменить или отменить действующие законы.
Право законодательной инициативы есть:
- У президента.
- Сенаторов Совета Федерации.
- Совета Федерации коллективно.
- Депутатов Государственной думы.
- Правительства.
- Региональных парламентов.
- Верховного суда.
- Конституционного суда.
В прошлом году в Госдуме заседали и голосовали депутаты разных созывов. Созывами называются собрания депутатов, избранных на определенный срок. С 15 октября 2021 года работает восьмой созыв Госдумы, а до этого, с октября 2016 года, действовал седьмой созыв.
За время работы седьмого созыва в Госдуму внесли 5681 законопроект, из них приняли 2351. В наследство нынешнему созыву передали 1204 проекта, по которым не успели вынести решения: 748 из них до сих пор рассматриваются, а 183 — приняты.
Как выглядит судьба законопроектов
| Внесено | Принято и опубликовано | На рассмотрении | Снято с рассмотрения или отклонено | |
|---|---|---|---|---|
| Депутаты | 2459 | 715 | 472 | 1272 |
| Правительство | 1533 | 1323 | 154 | 56 |
| Президент | 150 | 149 | 1 | 0 |
| Верховный суд | 41 | 28 | 10 | 3 |
| Совет Федерации | 2 | 2 | 0 | 0 |
| Конституционный суд, сенаторы, региональные парламенты | 0 | 0 | 0 | 0 |
Количество принятых законов с 2015 по 2021 год
| 2015 | 478 |
| 2016 | 524 |
| 2017 | 512 |
| 2018 | 576 |
| 2019 | 530 |
| 2020 | 553 |
| 2021 | 505 |
В теории обычные граждане тоже могут предложить законопроект. Для этого нужно письменно обратиться к своему депутату Госдумы или сенатору — они обязаны рассматривать такие обращения, поскольку являются представителями избирателей. Если предложение понравится, депутат или сенатор может вынести его на рассмотрение Госдумы.
Кроме того, с 2013 года любой гражданин может предложить закон через специальный сайт — Российскую общественную инициативу, РОИ. По правилам РОИ, предложение должно пройти модерацию, затем набрать больше 100 тысяч голосов других граждан в течение года, и только тогда специальная экспертная группа решит, отправить инициативу в Госдуму или отклонить ее.
С момента создания сайта РОИ по 1 мая 2022 года из 20 041 прошедших модерацию инициатив всего шесть стали законами. Еще тринадцать превратились в другие правовые акты.
Не все поддержанные РОИ и властями инициативы требуют принятия законов — это могут быть постановления, распоряжения или другие правовые акты.
Как выглядит судьба инициатив на сайте РОИ
| Инициативы, которые прошли модерацию | Инициативы федерального уровня | Инициативы регионального уровня | Инициативы муниципального уровня | |
|---|---|---|---|---|
| Всего | 20 041 | 16 853 | 1799 | 1389 |
| Рассмотрено экспертными рабочими группами | 40 | 32 | 1 | 7 |
| Отрицательное решение группы | 21 | 19 | 0 | 2 |
| Положительное решение группы | 19 | 13 | 1 | 5 |
| Стали законами | 6 | 6 | 0 | 0 |
| Стали другими правовыми актами | 13 | 7 | 1 | 5 |
Как вносят законопроекты
Чтобы внести в Госдуму законопроект, нужно составить текст и приложить пояснительную записку. В ней уточняют, зачем нужен закон, на какие действующие правовые акты он повлияет и необходимы ли деньги, чтобы его внедрить и исполнить. Если финансирование понадобится, правительство должно дать отзыв на законопроект.
Также часто нужно приложить другие документы. Например, если законопроект предполагает ввести новые налоги, на него нужно получить отзыв правительства, а если изменяет уголовный кодекс — Верховного суда.
Инициатор направляет пакет документов на имя председателя Госдумы. Затем проект регистрируют в нижней палате парламента и в системе обеспечения законодательной деятельности — с помощью этого сервиса удобно следить за новыми законопроектами и узнавать историю старых.
Если закон предложил депутат, который входит во фракцию — объединение депутатов, избиравшихся в Госдуму по предложению партии, — он должен уведомить об инициативе главу фракции.
Как принимают законы
Обычно законопроекты проходят длинный путь согласований: они могут отправиться на доработку или бессрочно лежать на рассмотрении, дойти даже до президента, но все равно не вступить в силу.
В целом можно выделить семь этапов работы над текстом нового федерального закона.
Этап 1 — комитет. Каждый законопроект попадает в профильный комитет депутатов Госдумы, который специализируется на соответствующем направлении, — всего их 31. Например, есть комитет по культуре, по охране здоровья, по аграрным вопросам.
Комитет проверяет, содержит ли проект все нужные документы, и включает его обсуждение в план работы. Затем уведомляет о законопроекте другие комитеты и фракции Госдумы, президента, Совет Федерации, правительство, счетную и общественную палаты, а также Конституционный и Верховный суды, если требуются их отзывы.
Этап 2 — совет Госдумы и правовая экспертиза. Комитет может включить работу над законопроектом в текущую или следующую сессию Госдумы или же отложить это на неопределенный срок — ограничений нет, поэтому проект закона может лежать на рассмотрении бесконечно долго. Четкие сроки есть только для некоторых проектов — например, для закона о федеральном бюджете.
Комитет предлагает совету Госдумы установить срок для отзывов, замечаний и предложений. В течение этого срока, если совет увидит проблемы, он может вернуть законопроект в комитет или инициатору.
Если проблем и вопросов нет, проект направляют на правовую экспертизу. Она устанавливает, нет ли у законопроекта противоречий с положениями Конституции и другими действующими законами, а также проверяет его внутреннюю логику.
Этап 3 — первое чтение. Чтения — это рассмотрение законопроектов депутатским корпусом Госдумы. Как правило, проект рассматривается в трех чтениях.
На первом чтении депутаты обсуждают концепцию законопроекта, оценивают его соответствие основным положениям Конституции, актуальность и практическую значимость.
Чтение начинается с выступления инициатора законопроекта, где он обосновывает необходимость принятия закона. Затем выступает представитель ответственного комитета и представители комитетов-соисполнителей, если они есть. В этих докладах сообщается об отзывах, которые получил проект, и в итоге выражается позиция комитета: принять или отклонить. Депутаты могут задавать вопросы инициатору и комитетам.
Затем по законопроекту могут выступить представители фракций и другие депутаты, представители президента, правительства, счетной палаты, региональных парламентов и другие приглашенные на чтения люди. После обсуждений инициатор проекта может выступить с заключительным словом, затем начинается голосование.
Всего в Госдуме 450 мест, но депутатов может быть и меньше: например, если с избранным депутатом что-то случится, он передумает быть депутатом или с него снимут этот статус за преступление. Сейчас в Госдуме 448 депутатов, все они имеют право голоса. Если на заседании присутствует больше половины фактического думского состава, оно считается правомочным. Если большинство голосует за, законопроект принимают в первом чтении.
После этого профильный комитет готовит рекомендации — какие правки стоит внести в проект. Все заинтересованные лица могут направлять свои замечания и предложения к законопроекту, а сам комитет может запрашивать экспертизы нужных организаций. Доработанный проект с предложениями правок направляют на второе чтение.
Как ускоряют принятие закона
Есть несколько способов не рассматривать законопроект долго, а принять его за несколько дней. Иногда для этого используют не запрещенные законом хитрости.
Принимают закон сразу в трех чтениях. Депутаты вправе проголосовать за рассмотрение законопроекта одновременно в трех чтениях. Если большинство за, то следующим голосованием они сразу принимают или отклоняют закон.
С начала 2020 по 21 апреля 2022 года депутаты прибегали к такому ускоренному способу принять закон 54 раза, из них в 2022 году — 19 раз.
Добавляют один проект в другой перед вторым чтением. Поправки перед вторым чтением могут стать настолько существенными, что в тексте документа появятся положения фактически отдельного нового закона.
Этап 4 — второе чтение. Ответственный комитет готовит две таблицы правок к законопроекту: рекомендованных к принятию и рекомендованных к отклонению.
Проект вместе с таблицами выносят на второе чтение. На этом этапе общая концепция меняться не должна: все изменения по идее должны распространяться только на те законы и статьи, которые содержались в проекте на первом чтении.
Ко второму чтению депутаты детально прорабатывают разные варианты редакций документа, которые отражены в таблицах правок, и вновь ставят законопроект на голосование. Если его принимают, текст снова направляют в ответственный комитет, чтобы он проверил возможные противоречия и правильную взаимосвязь статей. После этого вместе с заключением правового управления текст закона передают в совет Госдумы, который выносит проект на третье чтение.
Этап 5 — третье чтение. На этом этапе ответственный комитет делает финальный доклад по проекту, выступают представители фракций, и законопроект ставится на голосование. Его могут принять простым большинством и в течение пяти дней передать на рассмотрение верхней палаты парламента — Совета Федерации.
Этап 6 — Совет Федерации. Эта палата состоит из 200 сенаторов. Аппарат Совета регистрирует проект, проверяет укомплектованность пакета документов и передает экземпляры сенаторам. Председатель СФ, в свою очередь, направляет законопроект в профильный комитет, также образованный из сенаторов, и в правовое управление.
Сенаторы могут организовать обсуждение законопроекта в регионах РФ. Также комитет вправе приглашать на предварительное рассмотрение экспертов и обязан предоставить слово представителю Общественной палаты, если закон проходил общественную экспертизу.
В итоге члены комитета голосуют и принимают заключение. В нем они оценивают политико-правовые и социально-экономические последствия реализации закона, отражают заключение антикоррупционной экспертизы и указывают, обязательно ли проект должен рассмотреть Совет Федерации. Если да, то комитет рекомендует законопроект к принятию или к отклонению, а если нет — рекомендует Совету Федерации рассмотреть или не рассматривать закон.
Если проект решили не рассматривать, его сразу передают на подпись президенту. Это невозможно только для законов, которые касаются:
- Федерального бюджета.
- Федеральных налогов и сборов.
- Финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.
- Ратификации и денонсации международных договоров РФ.
- Статуса и защиты государственной границы.
- Войны и мира.
Если Совет Федерации рассматривает законопроект, то заседание начинается с доклада профильного комитета. Кроме него слово могут дать представителю правительства, Общественной палаты или президента.
Затем сенаторы голосуют за принятие или отклонение закона. Если больше половины голосов за, он уходит на подписание президенту.
С 2017 года Совет Федерации отклонял законы трижды: проекты вернулись в Госдуму, два из них были позже одобрены и приняты, а один снят с рассмотрения.
Этап 7 — президент. Закон считается принятым только после того, как его подписал президент и его текст опубликовали. Все новые законы публикуются на сайте publication.pravo.gov.ru.
У президента есть право вето. В истории современной России президенты пользовались этим правом 430 раз. Последние два раза были в 2016 и в 2021 годах: так, в 2021 году законодатель предлагал освободить СМИ от ответственности, если они нанесли неверную возрастную маркировку по вине заказчика, но президент предложение отклонил.
Как можно повлиять на законопроекты
Самый очевидный способ повлиять на законотворческий процесс — написать своему депутату письмо или встретиться с ним лично. Депутатский корпус — это представительная ветвь власти, все депутаты должны работать в интересах избирателей и обязаны рассматривать их обращения.
Можно использовать форму для электронной связи — она есть на сайте Госдумы. Здесь же , на сайте, можно выяснить имя своего депутата — есть поиск по регионам. Другой вариант — написать письмо на бумаге и отправить его почтой. Ну и, наконец, можно встретиться с депутатом лично — каждый из парламентариев обязан проводить прием граждан в своем округе.
Написать можно и сенаторам, они тоже обязаны рассматривать обращения граждан, соответствующая форма есть и на сайте Совета Федерации.
Также органы исполнительной власти обязаны выставлять разработанные нормативные акты для общественного обсуждения на сайте regulation.gov.ru. Можно поставить лайк или дизлайк, а также оставить комментарий к любому проекту, в том числе федеральным законам, которые планируют передать в Госдуму.
Сайт не самый удобный и на нем часто что-то не грузится, но все же это тоже площадка, на которой можно высказать свое мнение.
Новости, которые касаются всех, — в нашем телеграм-канале. Подписывайтесь, чтобы быть в курсе происходящего: @tinkoffjournal.
Замечания по проекту федерального закона
В Федеральной палате адвокатов РФ рассмотрен проект федерального закона № 55357-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”», внесенный Президентом РФ. Подготовленные ФПА замечания и предложения по законопроекту направлены в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.
ФПА выражает надежду, что эти замечания и предложения будут учтены при рассмотрении законопроекта Государственной Думой.
1. Обоснованность внесения указанного законопроекта
В пояснительной записке к законопроекту указано, что необходимость его принятия обусловлена перераспределением полномочий по надзору и контролю в сфере адвокатской деятельности в соответствии с указами Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» и от 13 декабря 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы». Большая часть изменений, предлагаемых поступившим в ФПА РФ законопроектом № 55357-5, связана с контрольно-надзорными полномочиями органов государственной регистрации в сфере адвокатуры, которыми в настоящее время являются органы Федеральной регистрационной службы (Росрегистрация).
Однако в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» часть функций Федеральной регистрационной службы, в частности по регистрации некоммерческих организаций, коими являются адвокатские образования, адвокатские палаты субъектов РФ и Федеральная палата адвокатов, переданы Министерству юстиции РФ, не являющемуся, в смысле законопроекта, органом государственной регистрации. В п. 18 этого же Указа Председателю Правительства РФ дано поручение внести в установленном порядке предложения об упразднении Федеральной регистрационной службы с 1 октября 2008 г. При этом не указан государственный орган исполнительной власти, которому будут переданы от Росрегистрации правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры.
В связи с этим считаем преждевременным внесение в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) изменений и дополнений, связанных с осуществлением уполномоченным органом правоприменительных функций и функций по контролю и надзору в сфере адвокатуры.
2. Замечания и предложения по существу предлагаемых изменений
2.1. Законопроектом предлагается пункт 6 ст. 17 Федерального закона изложить в следующей редакции:
«6. В целях выяснения обстоятельств, являющихся основанием для прекращения статуса адвоката, территориальный орган государственной регистрации вправе запрашивать у судов, правоохранительных органов, иных государственных и муниципальных органов материалы, связанные с участием адвоката в защите (представительстве) интересов доверителя, а также получать соответствующие объяснения от адвоката. Материалы, запрашиваемые территориальным органом государственной регистрации, предоставляются в месячный срок со дня получения соответствующего запроса».
Полагаем необходимым в первом предложении исключить слова «, а также получать соответствующие объяснения от адвоката», так как данное положение противоречит Федеральному закону.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам и несет ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей в порядке, предусмотренном Федеральным законом (п. 2 ст. 7). Согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона основания и порядок привлечения адвоката к ответственности устанавливаются Кодексом профессиональной этики, который предусматривает рассмотрение жалоб, представлений и сообщений в отношении адвоката осуществлять только после возбуждения в отношении него дисциплинарного производства. Процедура дисциплинарного производства направлена на объективное и справедливое рассмотрение жалоб в отношении адвоката, обеспечивает независимость адвоката при осуществлении им своих обязанностей, исключает вмешательство в адвокатскую деятельность или препятствование ей, поскольку осуществляется строго определенными органами – квалификационной комиссией и советом адвокатской палаты. Кроме того, сама процедура дисциплинарного производства гарантирует право адвоката на ознакомление с материалами дисциплинарного производства прежде, чем от него потребуют какие-либо объяснения. Одновременно, при осуществлении дисциплинарного производства принимаются меры для охраны сведений, составляющих тайну личной жизни лиц, обратившихся с жалобой, коммерческую и адвокатскую тайны (п. 4 ст. 19 КПЭА). Это важно, поскольку обжалование действий (бездействия) адвоката может исходить не только от доверителя адвоката, с которым он связан обязательством по сохранению адвокатской тайны.
По указанным причинам истребование от адвокатов, а также от работников адвокатских образований, адвокатских палат или Федеральной палаты адвокатов сведений, связанных с оказанием юридической помощи по конкретным делам, не допускается вне рамок дисциплинарного производства (п. 3 ст. 18 Федерального закона). Таким образом, предложение о предоставлении уполномоченному органу права отбирать от адвоката объяснение по поступившей жалобе до внесения соответствующего представления в адвокатскую палату противоречит пункту 3 ст. 18 Федерального закона.
Кроме того, истребование объяснения от адвоката объективно поставит его в положение, при котором он вынужден будет выбирать между требованием уполномоченного органа и необходимостью соблюдения адвокатской тайны. Это неизбежно создаст основу для конфликтов.
2.2. Законопроектом предлагается ст. 17 Федерального закона дополнить пунктом 7 следующего содержания:
«7. Территориальный орган государственной регистрации, установив обстоятельства, являющиеся основанием для прекращения статуса адвоката, направляет представление о прекращении статуса адвоката в адвокатскую палату. В случае если совет адвокатской палаты в месячный срок со дня поступления такого представления не рассмотрел его либо принял решение об отказе в прекращении статуса адвоката, территориальный орган государственной регистрации вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении статуса адвоката.».
По мнению Федеральной палаты адвокатов данный пункт сформулирован не вполне корректно, а именно:
а) форма реагирования уполномоченного органа в адрес адвокатской палаты при установлении обстоятельств, являющихся основанием для прекращения статуса адвоката в виде представления о прекращении статуса адвоката, по-прежнему не учитывает характер и отличие обстоятельств, перечисленных в п. 1 ст. 17 Федерального закона, от обстоятельств, перечисленных в п. 2 этой же статьи, а также особенности механизмов принятия по ним решений органами адвокатского самоуправления, о чем свидетельствует следующее.
Обстоятельства, изложенные в п. 1 ст. 17 Федерального закона, являются основанием для безусловного прекращения статуса адвоката. Решение по ним о прекращении статуса адвоката принимается советом адвокатской палаты на основании правоустанавливающих документов (заявление адвоката с просьбой о прекращении ему соответствующего статуса, вступивший в законную силу приговор суда о признании адвоката виновным в совершении умышленного преступления, акт о смерти адвоката или вступившее в законную силу решение суда об объявлении адвоката умершим и т.д.). Данные обстоятельства не требуют дополнительной проверки и заключения квалификационной комиссии. При выявлении таких обстоятельств дисциплинарное производство не возбуждается, а следовательно, принятие решения о прекращении статуса адвоката носит упрощенный характер и не требует разбирательства в квалификационной комиссии, ведет к сокращению сроков рассмотрения соответствующей информации и принятия советом адвокатской палаты решения о прекращении статуса адвоката. Поэтому выявление уполномоченным органом обстоятельств, предусмотренных в п. 1 ст. 17 Федерального закона, и внесение в адвокатскую палату представления о прекращении статуса адвоката по этим основаниям, является логичным и закономерным, а требование о рассмотрении его в месячный срок было бы вполне оправданным и выполнимым.
В тех случаях, когда в уполномоченный орган поступит информация, содержащая сведения об обстоятельствах, являющихся в соответствии с п. 2 ст. 17 Федерального закона основаниями, по которым статус адвоката может быть прекращен советом адвокатской палаты с учетом заключения квалификационной комиссии и требуется проведение дисциплинарного производства, уполномоченный орган должен вносить в адвокатскую палату представление о возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката.
В данной ситуации, с точки зрения здравого смысла, уполномоченный орган не вправе ставить вопрос о прекращении статуса адвоката и своим требованием предрешать судьбу адвоката без проверки информации, которой он располагает. В соответствии с Федеральным законом проведение такой проверки возложено на квалификационную комиссию в рамках дисциплинарного производства, а принятие решения об избрании меры наказания отнесено к исключительной компетенции совета адвокатской палаты.
Такой подход к вопросу о дифференциации представлений разделяется нынешним руководством Управления по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата Федеральной регистрационной службы (руководитель – О.В. Сарайкина).
Необходимость дифференциации представлений подтверждается практикой взаимодействия между территориальными органами Росрегистрации и адвокатскими палатами.
Так, территориальные органы Росрегистрации в 2007 г. внесли в адвокатские палаты 152 представления о прекращении статуса адвоката, по которым возбуждено 124 дисциплинарных производства (28 представлений на конец отчетного периода находились в стадии рассмотрения). По представлениям территориальных органов ФРС советами адвокатских палат к дисциплинарной ответственности привлечено 43 адвоката и только 26 из них статус адвоката прекращен.
В этот же период согласно статистическим сведениям Росрегистрации территориальные органы ФРС направили в адвокатские палаты вместо представлений о прекращении статуса адвоката 324 сообщения о ставших известными им фактах нарушения адвокатами профессиональных обязанностей, по результатам рассмотрения которых органами адвокатского самоуправления к дисциплинарной ответственности привлечено 95 адвокатов и 32 из них лишены статуса адвоката;
б) при существующем порядке внесения органами Росрегистрации представлений о прекращении статуса адвоката, в частности по обстоятельствам, предусмотренным п. 2 ст. 17 Федерального закона, предлагаемый месячный срок их рассмотрения вместо действующего трехмесячного срока объективно нереален и заведомо неисполним, а потому должен быть отклонен.
Существующая процедура рассмотрения представления органа Росрегистрации о прекращении статуса адвоката предоставляет президенту адвокатской палаты десять дней для принятия решения о возбуждении дисциплинарного производства. Срок объективно необходимый и вполне разумный, с учетом времени, которое требуется для выяснения всех обстоятельств дела. После этого дело передается в квалификационную комиссию, в состав которой входят не только адвокаты, но и представители органов государственной регистрации, судейского корпуса, местных органов власти. Работа квалификационной комиссии строится по регламенту, который практически дублирует судебную процедуру. Комиссия обязана своевременно оповестить как участников дисциплинарного производства, так и своих членов о времени заседания, отведя необходимое время на ознакомление с материалами дисциплинарного производства и подготовку. Для ряда регионов, расположенных на Крайнем Севере и в Сибири, этот срок не может исчисляться днями или иногда даже неделями в силу географических причин и транспортных проблем, поскольку членам советов и квалификационных комиссий адвокатских палат, а также другим участникам дисциплинарного производства приходится совершать дальние поездки. Для того, чтобы решения комиссии были законными, требуется наличие кворума, который иногда, по объективным причинам, не собирается, что влечет перенос сроков заседаний.
Окончательное решение принимает совет адвокатской палаты, который также объективно не может собираться чаще одного раза в месяц. При таких условиях даже при высочайшем уровне организации для рассмотрения дисциплинарных дел требуется не менее двух, а лучше – трех месяцев.
Объективных, социально обусловленных причин для пересмотра организации дисциплинарного производства, в том числе и по срокам рассмотрения дел, на сегодняшний день нет.
Уровень работы квалификационных комиссий позволяет говорить о позитивных процессах в адвокатском сообществе, которое самоочищается гораздо эффективнее, чем любые другие группы юристов.
Количество дел о прекращении статуса адвоката по представлениям органов Росрегистрации в дисциплинарной практике адвокатских палат составляет незначительный процент. В 2007 г. квалификационные комиссии адвокатских палат субъектов РФ рассмотрели 4449 дисциплинарных производств, по результатам рассмотрения которых советами палат привлечено к дисциплинарной ответственности 2352 адвоката, в том числе прекращен статус 440 адвокатам. За этот же период по представлениям органов Росрегистрации статус прекращен только 26 адвокатам (5,9 %);
Месячный срок для рассмотрения представления уполномоченного органа о прекращении статуса адвоката, если он будет установлен Федеральным законом, будучи объективно неисполнимым, породит новые конфликты между адвокатским сообществом и уполномоченными органами;
в) в законопроекте предлагается расширить основания для обращения органов государственной регистрации в суд, предоставив им право обжаловать решение совета адвокатской палаты об отказе в прекращении статуса адвоката. Кроме того, предлагается наделить орган Росрегистрации правом требовать прекращения статуса адвоката непосредственно судом.
Полагаем необходимым указанные предложения из законопроекта исключить по следующим основаниям.
Представления о прекращении статуса адвоката в большинстве случаев органами Росрегистрации вносятся по обстоятельствам, предусмотренным п. 2 ст. 17 Федерального закона. Эти обстоятельства могут служить основаниями для прекращения статуса адвоката, если найдут подтверждение в ходе дисциплинарного разбирательства, но они не являются безусловными основаниями для прекращения статуса адвоката. По смыслу закона при подтверждении этих обстоятельств к адвокату может быть применено наказание, не связанное с лишением статуса адвоката, так как меру дисциплинарной ответственности адвоката определяет совет адвокатской палаты с учетом заключения квалификационной комиссии, тяжести совершенного проступка и иных обстоятельств. В 2007 г. соотношение количества удовлетворенных требований органов Росрегистрации о прекращении статуса адвоката и числа внесенных в адвокатские палаты представлений составило 1:6 (26 удовлетворенных представлений из 152). Только в четырех случаях территориальные органы Росрегистрации не согласились с решениями органов адвокатского самоуправления и обратились в суд, что само по себе не свидетельствует об актуальности данного вопроса. При таких показателях необходимость внесения специальной поправки об обжаловании решений советов адвокатских палат об отказе в удовлетворении представлений нельзя признать обоснованной. По сути, данная поправка будет дублировать п. 5 ст. 17 Федерального закона, который прямо предусматривает, что любое решение совета адвокатской палаты, принятое по основаниям, предусмотренным п. 1 и 2 этой статьи, может быть обжаловано в суд, в том числе, по нашему мнению, и уполномоченным органом.
Кроме того, поправка, наделяющая уполномоченный орган правом обращаться в суд с заявлением о прекращении статуса адвоката, противоречит концепции Федерального закона. Суд не вправе своим решением прекратить статус адвоката, так как это отнесено к исключительной компетенции совета адвокатской палаты. Он может только отменить решение совета адвокатской палаты, противоречащее закону, и потребовать принятия законного решения.
2.3. Учитывая более чем 5-летний опыт дисциплинарной практики адвокатских палат субъектов РФ, считаем необходимым предложить вниманию депутатов Государственной Думы РФ следующие возможные изменения и дополнения в Федеральный закон, а именно, предлагаем в законопроекте пункт 7, дополняющий ст. 17 Федерального закона, изложить в следующей редакции:
«7. Территориальный орган государственной регистрации направляет в адвокатскую палату:
– представление о прекращении статуса адвоката – в случае, когда он располагает сведениями об обстоятельствах, являющихся в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи основаниями прекращения статуса адвоката. Совет адвокатской палаты в месячный срок со дня поступления представления принимает решение о прекращении статуса адвоката или об отказе в удовлетворении представления с указанием мотивов такого решения;
– представление о возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката – при выявлении обстоятельств, являющихся основаниями для привлечения адвоката к ответственности по пункту 2 настоящей статьи. Президент адвокатской палаты, рассмотрев представление, обязан в 10-дневный срок возбудить дисциплинарное производство в отношении адвоката и передать его в квалификационную комиссию для разбирательства и подготовки заключения либо принять мотивированное решение об отказе в возбуждении дисциплинарного производства».
Полагали бы возможным предусмотреть в законопроекте дополнение ст. 17 Федерального закона пунктом 8 следующего содержания:
«8. Территориальный орган государственной регистрации вправе обжаловать в суд:
– бездействие совета адвокатской палаты, если представление, внесенное по основаниям, предусмотренным пунктом 1 настоящей статьи, не рассмотрено советом в установленный срок;
– бездействие президента адвокатской палаты, если он не рассмотрел в установленный срок представление о возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката по основаниям, предусмотренным пунктом 2 настоящей статьи;
– решение президента адвокатской палаты об отказе в возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката по основаниям, предусмотренным пунктом 2 настоящей статьи.».
Обжалование решений совета адвокатской палаты, принятое по основаниям, предусмотренным п. 1 и 2 ст. 17 Федерального закона, предусмотрено п. 5 этой статьи и дополнительной регламентации, как указывалось выше, не требует.
2.4. В законопроекте предлагается пункт 4 ст. 37 Федерального закона дополнить словами «либо федерального органа государственной регистрации», что влечет наделение уполномоченного федерального органа дополнительным полномочием – требовать от совета Федеральной палаты адвокатов созыва внеочередного Всероссийского съезда адвокатов в целях досрочного прекращения полномочий совета ФПА в случае неисполнения им Федерального закона.
Соответствующая правовая норма, дающая право уполномоченному территориальному органу требовать созыва внеочередного собрания (конференции) адвокатов субъекта РФ, уже содержится в п. 4 ст. 31 Федерального закона и была принята в 2002 г. без учета мнения адвокатуры. Почти 6-летний период взаимодействия адвокатуры и органов государственной власти продемонстрировал отсутствие востребованности данной правовой нормы на региональном уровне – не было ни одного случая созыва внеочередного собрания (конференции) по инициативе территориальных органов юстиции или Росрегистрации.
За время деятельности совета Федеральной палаты адвокатов также не возникало ситуаций, когда бы он своими действиями (бездействием) давал повод для подобного реагирования в свой адрес со стороны уполномоченного федерального органа.
В связи с изложенным полагаем объективно необоснованным принятие указанного дополнения в п. 4 ст. 37 Федерального закона.