Чем отличается регулирование от управления

Государственное управление и государственное регулирование: проблемы взаимосвязи Текст научной статьи по специальности «Право»

В статье рассматривается системный подход исследования государственного регулирования и управления. Раскрыта природа данных явлений. Проанализированы их общие черты и отличия.

Public Administration and State Regulation: Interrelation Problems

The article describes a systematic approach to the study of state regulation and control. Investigating the nature of these phenomena. Analysis of their similarities and differences.

Текст научной работы на тему «Государственное управление и государственное регулирование: проблемы взаимосвязи»

Государственное управление и государственное ^ регулирование: проблемы взаимосвязи

Худякова Анастасия Сергеевна

Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург)

Магистр кафедры государственного и муниципального управления (Современное публичное управление) anastasiykasztu@mail.ru

государственное управление, регулирование, системный подход, система, формы, методы, подход, государство

Public Administration and State Regulation: Interrelation Problems Khudyakova Anastasia Sergeevna

North-West institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation) Master's student (Modern Public Management) janeyork@inbox.ru

The article describes a systematic approach to the study of state regulation and control. Investigating the nature of these phenomena. Analysis of their similarities and differences.

government, management, regulation, system, system, forms, methods, approach, the state

Системный подход рассматривает государственное управление как открытую систему, которая общается с внешней средой и приспосабливается к изменениям данной среды. Необходимость использования системного подхода в исследовании государственного управления и регулирования заключена в построении систематизированной типологии, которая будет фиксировать связи на каждом определенном уровне, а также в проведении всеохватывающего анализа данной типологии [1, с. 53].

При системном подходе проблема рассматривается не изолированно, а в единстве связей со средой окружения, изучается сущность каждой связи и всех отдельных элементов, проводятся ассоциации между частными и общими целями[6, с. 73].

Термином «государственное управление» характеризуется как научная дисциплина, так и область практической деятельности, связанная с вопросами государственной организации и регулирования жизни общества. Данное государственное воздействие разделить можно на два уровня: политическое управление (что делать и почему) и «собственно» государственное управление (делать как и при помощи чего) [4, с. 265].

В распознании природы государственного управления отправной точкой служит понимание его необходимости, целевой направленности и общественной обусловленности. Необходимость государственного управления обнаруживается в потребности обеспечения реализации политики государства, которая направлена на эффективное

использование трудовых, природных, информационных и материальных ресурсов, поддержание общественного порядка, гарантирование основных социальных прав и справедливости в перераспределении доходов. К примеру, общество нуждается в государственных программах для обеспечения минимального уровня жизни населения или для достижения необходимого уровня профессиональной подготовки и образования в целом.

В развитых странах границы государственного управления определяются на основании принципа субсидиарности, согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и на себя берет только те компетенции, которые не в состоянии осуществлять нижестоящая. Потому при изучении государственного управления предполагается поиск и оценка возможностей тех общественных институтов, которые на себя могут взять функции государственного регулирования. И, в то же время, данная оценка содержит понимание особенностей собственно государственного управления, его целевую ориентированность на производство благ общества, непосредственную связь с политикой [2, с. 94].

Общественная обусловленность государственного управления следует из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой ориентировано на удовлетворение общественных потребностей. Совместно с ежедневными житейскими потребностями на государственное управление также влияют политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах общества в целом. В силу этого государственное управление выступает как акт государственного вмешательства. Оно вмешивается в общественную жизнь и само определяется общественными отношениями, как в материальном плане, так и в культурном. Это предполагает, что его содержание и цели, с одной стороны, зависят от структуры и состояния общественных процессов, управляемых государством, с другой — от роли и места государства в обществе, а также от характера деятельности и взаимоотношений отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления обозначает постановку целесообразных (т. е. отвечающих существующим ресурсам) задач и целей, которые определяются необходимостью получения по максимуму возможных результатов при минимальном использовании средств населения исходя из ориентиров, данных публичной властью. Четкое выражение целей с учетом приоритетов и требуемого результата полагает заинтересованность структур государства в сохранении устойчивости, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции государственного аппарата, а также решении иных задач, которые направлены на реализацию принципа социальной справедливости, рост эффективности управления, целесообразное расходование ресурсов [3, с. 113].

Следовательно, природа государственного управления вытекает из его особенной социальной функции, которая направлена на упорядочение процессов развития в интересах общества в целом с помощью согласования различных требований, форм и нужд деятельности, где госаппарат — это действенный механизм воплощения публичной власти, обеспечивающий осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Систему государственного управления образуют подсистемы принципов и целей осуществления властно-управленческого воздействия на жизнедеятельность общества. Как правило, оно выражается в правовых формах и включает государственные органы как организационные структуры государственного аппарата, а также систему государственной бюрократии (персонал госслужбы), совокупность осуществляемых функций. И при этом использует комплекс средств, ресурсов и методов, а также обратные и прямые взаимосвязи между объектами и субъектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. д.

Объем и природа государственного регулирования в литературе трактуются весьма неоднозначно. Либо это установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировка [8, с. 143], либо императивные и административно-правовые преимущественно способы регулирования, как это отмечено Ю. А. Тихомировым [9, с. 382]. Мильнер Б. З. считает, что в экономической сфере это триединое регулирование (индивидуальные административные акты, разнообразные режимы, единые правила) [5, с. 83]. И, в конце концов, государственное воздействие, которое требует модификации государственных институтов [7, с. 179].

Разнообразные грани регулирования можно обнаружить и в законодательстве, где закреплены не только различные методы государственно-правового регулирования, но и разные их комбинации.

Например, Градостроительный кодекс содержит две главы, посвященные регулированию использования городских пригородных зон и застройки территории сельских и городских поселений. Другие главы заключают соответственные регуляторы — нормативы градостроительства, проекты планировки, схемы планирования и т. д., хотя существует глава «Государственные градостроительные нормативы и правила».

Воздушный кодекс посвящает две главы государственному регулированию использования воздушного пространства и деятельности в области авиации. Сертификация, аттестация и лицензирование рассмотрены в двух статьях другой главы. Водный кодекс рассматривает в главе 9 сферу государственного регулирования водохозяйственной деятельности, а ряд регуляторов (лимиты и т. д.) — в главе об использовании водных ресурсов.

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» «привязывает» к объекту регулирования набор средств государственного регулирования. Статья 11 рассматривает в данной области формы и методы государственного регулирования путем как создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, так и прямого государственного участия в соответственной инвестиционной деятельности. Аналогичные подходы распространены широко и в законодательных актах субъектов Российской Федерации.

По своей юридической сути государственное управление, или практическая реализация исполнительной власти, является регулирующей деятельностью. Тем не менее, анализируя его механизм и структуру, два основополагающих понятия — регулирование и управление — звучат нередко чуть ли не как антиподы. Зачастую законодательные и подзаконные правовые акты отдают предпочтение регулированию. В то же время, еще чаще два рассматриваемых понятия друг друга подменяют, притом между ними не проводится четкое разграничение [2, с. 100].

Необходимо разобраться в исходных позициях правильного понимания данной проблемы.

Во-первых, необходимо учитывать функциональную структуру процесса управления, в соответствии с которой теория государственного управления и общая теория управления характеризуют регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из общеуправленческих функций.

В итоге, не управление выступает частью регулирования, а наоборот — регулирование является частью управления, т. е. его функцией. Ее значение несомненно, так как сущность регулирования заключена в налаживании, упорядочении, в направлении развития и движения, в подчинении конкретному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.

Регулирование, в подобном понимании, тождественно содержанию управления, что бесспорно, так как часть выражает всегда главные признаки целого. Регулирование наиболее ярко формулирует тот комплекс действий, которые совершают-

ся в процессе управленческой деятельности. Данные его качества определяются тем, что регулирование, по смыслу содержания, главным образом осуществляется путем определения наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений. А также корректировкой данных правил в связи с изменениями в сфере управления ситуации (внесение в них дополнений и изменений) и устранения условий, которые нарушают полноценный ход управления (контроль и его последствия).

В административно-правовом аспекте оно соответственно проявляется как нормативное регулирование, которое осуществляется полномочными субъектами исполнительной власти в сферах деятельности, для них определенных.

В сфере реализации исполнительной власти важнейшие аспекты государственного регулирования отнесены к компетенции органов законодательной власти. Это иллюстрируют следующие федеральные законы: от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

По факту же, традиционными правовыми формами собственно регулирования в его четком юридическом смысле выступают все нормативные правовые акты. Административно-правовое регулирование, сущность которого отображает место в правовой системе Российской Федерации административного права, юридически выражает государственное регулирование как одну из ведущих функций государственного управления. Тем самым обеспечивается поддержка в заданном режиме управляемой системы. Притом разрешаются разного рода вопросы общего или индивидуального характера, которые возникают в управляемых сферах или отраслях по тем или иным причинам. Собственно, в таком смысле часто звучат употребляемые в управленческой практике трафареты: «урегулированы возникшие разногласия», «вопрос урегулирован» и пр. Именно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, предполагает обязательно оперативность в регулировании текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы.

Таким образом, на основании анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставление государственного регулирования и государственного управления. И все же были предприняты попытки в разграничении его с государственным управлением в чисто административно-правовом смысле. К примеру, в содержание государственного регулирования стали включать управляющее воздействие на неподчиненные данному органу исполнительной власти объекты, в то время как управление квалифицируют в качестве воздействия на подчиненные (подведомственные) объекты [3, с. 116].

Другой вариант предполагал, что деятельность государственных объектов управляется, а негосударственных — регулируется.

В реальности управленческая практика и ее юридическое оформление аналогичные варианты разграничения регулирования и управления не подтверждают.

Например, федеральные министерства управляют непосредственно соответственными субъектами в рамках установленной для них сферы деятельности. Но в то же время, в данной сфере они координируют деятельность других федеральных органов исполнительной власти, неподчиненных им организационно. В итоге, в компетенции министерств закрепляют их возможности не только управления подчиненными объектами, но и координирования деятельности объектов не подчиненных. При этом, в виду имеется осуществление ими данной управленческой координации (функции) по отношению не только к исполнительным органам, но и, что принципиально важно, к физическим и юридическим лицам. Так, Министерство

природных ресурсов России — орган управления подчиненными ему органами территориальными. Очевидно подтверждение того факта, что министерство осуществляет управление подведомственными объектами. Оно координирует одновременно деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов. Полномочия министерства обусловлены таким образом, что его решения в пределах компетенции обязаны исполнять органы исполнительной власти, недропользователи, водопользователи и лесопользователи вне зависимости от формы их собственности и ведомственной принадлежности.

По сути своей министерская координация подтверждает то, что в ней фактически свое специфическое выражение находит регулирующая функция. И об этом говорится недвусмысленно в нормативных актах, которые регламентируют административно-правовой статус федеральных министерств.

Несомненно, что в рассмотренных случаях объектом регулирования, в первую очередь, являются подведомственные данным министерствам учреждения. Однако это не исключает из числа таких объектов и организации неподведомственные. К примеру, Министерством здравоохранения и социального развития РФ регулируется деятельность организаций здравоохранения вне зависимости от их формы собственности и ведомственной принадлежности [10, с. 60].

Таким образом, на примере министерств можно сделать вывод, что в деятельности данного основного звена системы федеральных органов исполнительной власти представлены основы и регулирования, и управления. Нормативное регулирование фактически осуществляется отраслевыми министерствами с целью, прежде всего, упорядочивающего воздействия на объекты этой отраслевой принадлежности, а также и вне этих пределов; они осуществляют и внутриотраслевой (зачастую и внеотраслевой) контроль.

Фактически отсутствуют такие органы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы регулирующие функции в определенном объеме. К примеру, Правительство России осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, в валютном, экономических процессах и т. д . Вдобавок Правительством регулируется деятельность подчиненных организационно ему органов исполнительной власти, а также и органов исполнительной власти субъектов Федерации, ему не подчиненных. Среди федеральных органов исполнительной власти имеются осуществляющие регулирование естественных монополий в области энергетики, связи и транспорта. Они все, в той или иной форме, при реализации своей компетенции пользуются юридически властными полномочиями надведомственного характера, к тому же, данные полномочия распространяются на объекты как государственной, так и других форм собственности. Вследствие этого отсутствуют всякие основания для того, чтобы адресовать управление только объектам государственной собственности, а регулирование — только объектам собственности негосударственной.

В установленной сфере деятельности регулирующие функции фактически возложены на все виды органов исполнительной власти.

При осуществлении координирующих и регулирующих функций все рассмотренные органы используют в том или ином объеме подведомственные (юридически властные) полномочия по отношению к объектам вне зависимости от их формы собственности и ведомственной принадлежности [10, с. 62].

На основании проведенного анализа очевидно, что каждым органом исполнительной власти осуществляется государственное управление, в механизме которого в меньшем или большем объеме представлены элементы государственного регулирования. В этом смысле государственное управление по своему объему шире, чем государственное регулирование.

В итоге, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что их фактически характеризуют одни и те же признаки.

1. Атаманчук Г. В. Системный подход к проблеме государственного управления // Муниципальный мир. 2000. № 5. С. 53-63.

2. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. 432 с.

3. Государственное управление : учеб. пособие / Р. В. Голощапов, А. Г. Пятков. Хабаровск : ДВАГС, 2005. 183 с.

4. Козбаненко В. А. Государственное управление. М. : Статус, 2002. С. 264-270.

5. Мильнер Б. З. Реформы управления и управление реформами. Ч. 1. М., 1994. С. 82-104.

6. Новик И. Кибернетика. Философские и социологические проблемы. М., 1963. 208 с.

7. Россия-2015: Оптимистический сценарий / отв. ред. Л. И. Абалкин / Л. Абалкин, Д. Сорокин,

B. Симонов [и. др.]. М., 1999. 416 а

8. Теория государства и права : курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. 2-е изд. М. : Зерцало — Теис, 1996. С. 143-156.

9. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М. : Юринформцентр, 1998.

10. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления : учебник. М. : Юрист, 2005. 382 с.

1. Atamanchuk G. V. System approach to a problem of public administration [Sistemnyi podkhod k probleme gosudarstvennogo upravleniya] // Municipal world [Munitsipal'nyi mir]. 2000. N 5. P. 53-63.

2. Afanasyev V. G. Society: systemacity, knowledge and management [Obshchestvo: sistemnost', poznanie i upravlenie]. M., 1981. 432 p.

3. Public administration [Gosudarstvennoe upravlenie] : tutorial / R. V. Goloshchapov, A. G. Pyatkov. Khabarovsk : DVAGS, 2005. 183 p.

4. Kozbanenko V. A. Public administration [Gosudarstvennoe upravlenie] M. : Status, 2002. P. 264-270.

5. Milner B. Z. Reforms of management and management of reforms [Reformy upravleniya i upravlenie reformami]. Part 1. M., 1994. P. 82-104.

6. Novick I. Kibernetik. Philosophical and sociological problems [Kibernetika. Filosofskie i sotsio-logicheskie problem]. M., 1963. 208 p.

7. Russia-2015: Optimistic scenario [Rossiya-2015: Optimisticheskii stsenarii] // Under the edition of L. I. Abalkin / L. Abalkin, D. Sorokin, V. Simonov [et. al]. M., 1999. 416 p.

8. Theory of the state and law. A course of lectures [Teoriya gosudarstva i prava. Kurs lektsii] / Under the editorship of M. N. Marchenko. 2nd ed. M. : Zertsalo — Teis, 1996. P. 143-156.

9. Tikhomirov Yu. A. Course of administrative law and process [Kurs administrativnogo prava i protsessa]. M. : Yurinformtsentr, 1998. P. 382-399.

10. Chirkin V. E. System of the public and municipal administration [Sistema gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya] : tutorial. M. : Lawyer [Yurist], 2005. 382 p.

Соотношение категорий "регулирование" и "управление" в гражданско-правовых отношениях (Егорова М.А.)

При сопоставлении саморегулирования и государственного регулирования неизбежно возникает вопрос о самостоятельном содержании категории «регулирование». Словарь русского языка понимает под «регулированием» процесс упорядочивания или налаживания чего-либо находящегося в развитии с целью приведения объекта регулирования в определенную систему <1>. Следовательно, во всяком регулировании существует несколько элементов: 1) субъект (субъекты) воздействия, совершающий (совершающие) процесс регулирования; 2) объект воздействия, в качестве которого выступают социальные или правовые отношения; 3) способ воздействия, т.е. действие или система действий, составляющая содержание процесса упорядочения отношений, представляющих собой объект регулирования.
———————————
<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Сов. энциклопедия, 1973. С. 620.

По признаку «оказания воздействия» категория «регулирование» достаточно близка категории «управление», которая понимается кибернетикой как целенаправленное воздействие на сложную динамическую систему, состоящее из нескольких элементов: наличие информации о состоянии объекта; знание цели функционирования системы; выработка решений о результате обработки информации; выдача на основе выработанных решений управляющих предписаний <2>. Юридической доктриной управление рассматривается в качестве разновидности воздействия на общественные отношения <3>.
———————————
<2> См.: Воробьев А.С., Петрухина Т.Ю. Формирование системы управления повышением экономической эффективности машиностроительных предприятий // Экономика и управление в машиностроении. 2009. N 3. С. 7 — 8.
<3> См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: Юнити дана, 2002. С. 10.

В юридической литературе имеются различные подходы к определению соотношения категорий «регулирование» и «управление». Исследователи теории права последовательно отстаивают идею «управленческого предназначения правового регулирования» <4>. Р.О. Халфина рассматривала право как средство социального управления <5>. Другие исследователи отмечали, что управление проявляется по отношению к субъектам правоотношений не только в установлении их прав и обязанностей, но и в их реализации <6>, а само правовое регулирование рассматривалось как взаимодействие права и общественных отношений <7>.
———————————
<4> Фаткулин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 136.
<5> См.: Правовая система социализма: в 2 кн. Кн. 1: Понятие, структура, социальные связи / Отв. ред. А.М. Васильев. М., 1986 (автор главы V — Р.О. Халфина). С. 167, 168; Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 3.
<6> См.: Рассолов М.М. Проблемы управления и информации в области права. М., 1991. С. 10.
<7> См., напр.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 5; Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. Госюриздат, 1961. С. 26.

Сторонники «функциональной теории» управления <8> представляют регулирование одной из функций управления, отстаивая тезис о том, что категория «регулирование» является более узкой по отношению к категории «управление», как представляющая собой лишь одну из его функций. Исследователи проблем корпоративного <9> и предпринимательского права <10> приходят к тому же заключению, но со стороны практического исследования отдельных узких аспектов социального управления. Другие исследователи, напротив, рассматривают управление в качестве одной из функций саморегулирования. Например, А.В. Тихомиров в составе саморегулирования выделяет самоорганизацию рынка, самоуправление субъектов и самоупорядочение их деятельности <11>.
———————————
<8> См.: Караханов В.Е. Совершенствование оперативного управления горрайонами в системах МВД, УВД. М., 1979. С. 67; Теория управления социалистическим производством: Учебник для студентов экон. специальностей вузов / Под ред. О.В. Козловой. М.: Экономика, 1979. С. 38; Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление — это наука и искусство: Сб. ст. М., 1992; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 8; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 4-е изд. М.: Омега-Л, 2006. С. 50; Корнеев В.В. Система контроля — элемент управленческой функции внутрисистемного управления органами внутренних дел // Общество и право. 2010. N 4. С. 274.
<9> Могилевский С.Д. Органы управления хозяйственными обществами: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2001. С. 153; Прохоренко В.В. Управление в акционерном обществе: к вопросу о «корпоративных отношениях» // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М., 2005. Вып. 4. С. 112.
<10> Губин Е.П. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2005. С. 53.
<11> См.: Тихомиров А.В. Оформление института медицинского предпринимательства // Главный врач: хозяйство и право. 2009. N 5. С. 11.

И, наконец, ряд исследователей просто отождествляют процессы регулирования и управления <12>. В.С. Белых представляет государственное регулирование предпринимательской деятельности как управленческую деятельность государства в лице соответствующих полномочных государственных органов, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере предпринимательства с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений <13>. С.Н. Братановский указывает, что «между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению, так как регулирование — непременный элемент государственной управленческой деятельности, одна из ее функций. Управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет» <14>.
———————————
<12> См., напр.: Харитонова Ю.С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 88; Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 61.
<13> См.: Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В.С. Белых. М., 2009. С. 318.
<14> Братановский С.Н. Роль и пределы государственного регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях перехода к рыночным отношениям // Государство и право. 2001. N 8. С. 37.

Представляется, что соотношение категорий «регулирование» и «управление» совершенно иное, и их дифференциация должна базироваться не столько на анализе элементного состава регулирования, сколько на процессе взаимодействия составных элементов регулирования.
Во-первых, обращает на себя внимание взаимодействие субъекта и объекта процесса регулирования. На примере саморегулируемой организации этот процесс может быть продемонстрирован наиболее рельефно. Саморегулируемая организация создает нормы саморегулирования, т.е. систему правил и стандартов, действие которых распространяется на членов этой организации. Выработка правил составляет процесс регулирования. Эти правила имеют ограниченное действие, охватывающее лишь круг субъектов, состоящих в членстве в конкретной саморегулируемой организации. С другой стороны, государством устанавливаются общие правила и обязанности в отношении ведения того вида деятельности, который осуществляют на рынке члены данной саморегулируемой организации. Таким образом, член саморегулируемой организации одновременно находится в поле действия двух видов норм: норм саморегулирования и норм государственного регулирования. И те и другие нормы имеют императивный характер. Отличие заключается в круге лиц, на регулирование деятельности которых направлены данные нормы. Нормы саморегулирования имеют ограниченное действие по кругу лиц в отличие от норм государственного регулирования.
Вопрос о конкуренции норм саморегулирования и государственного регулирования в данном случае возникать не может, поскольку нормы государственного регулирования имеют общеобязательный характер и, соответственно, приоритетны по отношению к нормам саморегулирования. Но также не может возникать вопрос и о том, что государственное регулирование противопоставляется саморегулированию. Просто последнее может осуществляться лишь в рамках, регламентированных императивными требованиями закона. Другими словами, саморегулирование осуществляется в пределах диспозитивности, определяемой правовыми ограничениями (запретами или обязываниями), устанавливаемыми государственным регулированием того или иного вида предпринимательской деятельности.
Во-вторых, в регулировании и управлении способ воздействия на общественные отношения принципиально различен. Регулирование представляет собой процесс выработки правил поведения и установления санкций за их неисполнение. Таким образом, регулирование предстает в виде одной из форм нормотворчества. В то же самое время управление представляет собой процесс реализации уже имеющихся в распоряжении управомоченного лица правомочий властного содержания, определяющих субординационный характер взаимоотношений управляющего и управляемого лица (или лиц).
Нельзя отрицать тот факт, что признак «воздействия», присущий как регулированию, так и управлению, основывается на наличии властных правомочий. Только в случае регулирования эти правомочия реализуются на стадии формирования правил поведения и санкций за их нарушение, а процесс управления базируется на реализации тех властных правомочий, которые были выработаны и регламентированы в процессе регулирования. Таким образом, регулирование и управление присущи различным стадиям механизма социального воздействия: регулирование — стадии нормотворчества, а управление — стадии реализации прав (властных правомочий).
В этом отношении управление как процесс реализации правомочий властного содержания, представляющий собой разновидность отношений субординации, следует отличать от координационных способов взаимодействия, широко развитых в частноправовом обороте, примером которых может служить в первую очередь право требования кредитора в обязательственном правоотношении (вне зависимости от его содержания — охранительного, регулятивного, организационного и т.п.).
По этой причине нельзя согласиться с мнениями, в соответствии с которыми саморегулирование является разновидностью социального управления <15>, а значит, правильнее было бы говорить о самоуправлении, включающем в себя не только регулирующую, но и организационную и даже контрольную функцию, т.е. функцию управления <16>. Предлагаемый выше подход к дифференциации регулирования и управления также не позволяет согласиться с выводом, что «самоуправление» — это термин публичного права, а «саморегулирование» — это термин гражданского права, поскольку регулирование осуществляется в этом случае субъектами гражданских правоотношений в рамках гражданско-правовых объединений — юридических лиц частного права <17>. Неверным видится и заключение, в соответствии с которым государственным сектором можно управлять, а вот поведение частного сектора можно только регулировать <18>. Принадлежность властного правомочия публичному или частноправовому субъекту не определяет характер воздействия, поскольку регулирование и управление осуществляются на различных стадиях механизма социального воздействия. Поэтому субъектом регулирования может быть как публичный (государственное регулирование), так и частноправовой (саморегулируемая организация, корпорация) субъект, а властные правомочия могут иметь как публичный (государственное управление), так и частноправовой характер (например, корпоративное управление, в т.ч. и внутри саморегулируемой организации как разновидности некоммерческой корпорации).
———————————
<15> См.: Мелехин А.В. Административное право РФ: Курс лекций // СПС «КонсультантПлюс».
<16> См., напр.: Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М., 2001. С. 143 — 146.
<17> См.: Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13.
<18> См.: Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. М., 1997. С. 31; Лаптев В.В. Акционерное право. М., 1999. С. 89.

Справедливости ради следует отметить, что имеются и иные мнения. Например, И.Г. Журина <19> отмечает, что осуществление контроля за соблюдением требований стандартов и правил в смысле действующего законодательства не может быть отнесено к понятию «саморегулирование», сформулированному в ст. 2 ФЗ «О саморегулируемых организациях» <20>.
———————————
<19> См.: Журина И.Г. К вопросу о правовой природе саморегулирования // Законодательство и экономика. 2009. N 5. С. 54
<20> Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Кроме того, в юридической доктрине в последнее десятилетие наметилась тенденция к размыванию в частноправовых отношениях содержания категории «власть» как правомочия одного лица требовать от другого лица подчинения своей воле <21>. Аргументы сторонников такой позиции сводятся к тому, что в частноправовых отношениях частная власть всегда имеет строго персонифицированный характер — это власть автономного субъекта, обладающего имущественной самостоятельностью и наделенного качеством юридического равенства по отношению к иным участникам гражданского оборота <22>; что в этих случаях «речь должна идти об изменении природы власти и сферы управления коллективом (местного, производственного и т.п.), что влечет и перемену методов управления общественными и частными делами» <23>. Некоторые исследователи более категоричны и указывают на то, что управление структур гражданского общества вообще не имеет властного характера <24> и даже, наоборот, саморегулируемая организация рассматривается в качестве «слуги» по отношению к ее членам <25>. В результате выводится основание для дифференциации государственного управления от саморегулирования: «если публичная власть имеет форму проявления — управление, то частная власть — саморегулирование» <26>.
———————————
<21> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Сов. энциклопедия, 1973. С. 80.
<22> См.: Харитонова Ю.С. Отражение функции управления в институтах гражданского права: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2011. С. 11.
<23> См.: Харитонова Ю.С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 88.
<24> См.: Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. N 2. С. 16.
<25> Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование: Монография. М., 2006. С. 23.
<26> Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 63.

Вместе с тем вся теория права исходит из того, что любая власть, вне зависимости от правового положения обладающего ею субъекта, «выступает основным средством социального регулирования общественных отношений» <27>, а «термин «управление» в качестве содержательного элемента предполагает способность властвования» <28>. Отсутствие необходимости исполнять властные распоряжения в конечном счете просто парализует систему управления, которая всегда строится на субординационных началах. Особенность последнего времени, связанная с тенденцией законодателя к увеличению диспозитивности в частноправовом регулировании, приводит не только к расширению частноправовых институтов, занимающих позиции, ранее принадлежавшие публично-правовому регулированию (например, введение института саморегулируемых организаций), но и, напротив, существенно усиливает возможности внедрения властных инструментов в структуру частноправовых отношений. Самым заметным из таких инструментов является недавно введенный в Гражданский кодекс РФ корпоративный договор (ст. 67.2 ГК РФ и ст. 32.1 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» <29>). В этом ключе идет и реформирование действующего акционерного законодательства, объединившего управленческие отношения с гражданско-правовыми <30>. На системе властных правомочий строится управление в структуре холдинга, осуществляется контроль внутри группы лиц на товарных рынках и т.д. Властные (субординационные) отношения на сегодняшний день представляют собой яркую реалию проникновения метода субординации в частноправовые отношения, что должно способствовать интенсификации предпринимательской деятельности.
———————————
<27> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 25.
<28> Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 11.
<29> Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
<30> См.: Могилевский С.Д. Правовые основы деятельности акционерных обществ: Учебно-практическое пособие. М., 2004. С. 192.

Несомненно, что подобное распространение властных методов управления в гражданском праве должно находиться в рамках правовых ограничений. В частности, такие ограничения содержатся не только в нормах гражданского законодательства, но также и в специальных федеральных законах, например в Законе о защите конкуренции <31>. Другим способом ограничения неблагоприятных последствий проявления субординации в частноправовых отношениях является возможность использования в условиях российского правового пространства доктрины «снятия корпоративной вуали», позволяющей использовать механизм субсидиарной ответственности в отношении недобросовестных собственников юридических лиц, способных определять их фактическое поведение на рынках на основании различных форм контроля над их хозяйственной деятельностью.
———————————
<31> См.: ст. 9 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СПС «КонсультантПлюс».

Наиболее распространенным является определение категории «саморегулирование» как одной из форм регулирования, рассматриваемой в экономике в качестве установления системы правил ведения хозяйственной деятельности на определенном рынке и санкций за несоблюдение этих правил <32>. Таким образом, саморегулирование позиционируется в доктрине как разновидность нормотворчества, по внутреннему содержанию аналогичная государственному регулированию с тем лишь отличием, что оно осуществляется частноправовыми субъектами, а не компетентными государственными или муниципальными органами <33>.
———————————
<32> Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Дис. . докт. экон. наук. М., 2006. С. 12.
<33> Лескова Ю.Г. Саморегулирование как проявление метода частного права // Гражданское право. 2010. N 4. С. 10.

Объем содержания категории «регулирование» различен в зависимости от применения данной категории к конкретным условиям хозяйственного оборота. В частности, государственное регулирование трактуется как деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной политики в сфере осуществления предпринимательской деятельности, а также на упорядочение отношений в рыночной экономике <34>, хотя, с другой стороны, экономистами подчеркивается, что понятие государственной экономической политики значительно шире государственного регулирования экономики, т.к. первая может основываться и на принципе невмешательства государства в хозяйственную жизнь <35>. В других случаях делается акцент на принудительном характере государственного регулирования, основой которого являются нормы действующего законодательства <36>.
———————————
<34> См.: Смагина И.А. Предпринимательское право: Учебное пособие. 3-е изд., испр. и доп. М., 2008. С. 136; Губин Е.П. Указ. соч. С. 47; Мрясова Ю.Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. 2009. N 1. С. 48.
<35> См.: Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1997. С. 468.
<36> См.: Саттарова Н.А. Правовые аспекты государственного регулирования банковской деятельности // Банковское право. 2010. N 2. С. 25.

Представляется, что всякое регулирование, вне зависимости от субъекта, который его осуществляет, следует рассматривать в узком смысле как совокупность действий по созданию правил поведения и определению санкций за их неисполнение. Такая позиция основывается на системном подходе к установлению элементов механизма любого социального воздействия, в котором процесс создания правил поведения всегда отграничен от процесса деятельности субъектов, поведение которых данные правила призваны регулировать, т.е. оказывать воздействие. Именно по этой причине оказывается неприемлемой доктрина «функциональной теории» управления, поскольку процесс управления является стадией в механизме социального воздействия, следующей за процессом регулирования, представляя собой комплекс реализации полномочий (или правомочий — в зависимости от того, имеет регулирование неправовой или правовой характер), содержание которых было определено на стадии регулирования общественного отношения.
Если рассматривать любое регулирование как стадию в механизме социального воздействия, то становится очевидным отсутствие принципиального различия в содержании саморегулирования и государственного регулирования. Главное отличие между двумя этими вариантами регулирования заключается в принципиальной разнице в правовом статусе субъектов воздействия, деятельность которых формирует процесс регулирования. Именно эта разница и детерминирует отличие правовых режимов публичного и частного регулирования, а также определяет приоритетность публичного режима над частным в силу его исключительного характера для гражданско-правового метода, по аналогии с приоритетом специальной нормы права перед общим правилом, присущим гражданско-правовому регулированию (диспозитивностью).
В этом отношении представляются неверными мнения, в соответствии с которыми нормы саморегулирования развивают и дополняют нормы государственного регулирования, не успевающего своевременно регулировать новые формы реализации правоотношений, особенно в специфических областях <37>, поскольку саморегулирование должно рассматриваться как установление и выполнение лицами требований, стандартов, правил, которые исходят не от государства, а от самих этих лиц <38>. Соотношение саморегулирования и государственного регулирования видится как раз в обратном: саморегулирование в предпринимательском обороте должно восприниматься в качестве общего правила, поскольку принципы и метод гражданско-правового регулирования опираются на частноправовую инициативу. Государственное воздействие на отношения свободных субъектов хозяйственной деятельности осуществляется только в случаях, когда это прямо установлено федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ).
———————————
<37> См.: Зульфугарзаде Т.Э., Хатаева М.А. Государственно-правовые и организационные основы саморегулирования в строительном комплексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2008. N 12. С. 38.
<38> См.: Грачев Д.О. Правила саморегулируемых организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2. С. 17.

Саморегулируемая организация, разрабатывая собственные правила и стандарты поведения своих членов, не должна искать аналоги такого регулирования в нормах закона. Она должна быть максимально свободна в определении содержания норм саморегулируемой организации. Это, однако, совершенно не отрицает значения императивных норм закона и отсутствия необходимости учета саморегулируемой организацией специальных требований к своей деятельности и к профессиональной предпринимательской деятельности своих членов, также содержащихся в нормах специальных федеральных законов. Таким образом, государственное регулирование предпринимательской деятельности следует расценивать в качестве нормотворчества, направленного на формирование правового режима ограничений свободной частноправовой инициативы в сфере профессиональной предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов. Институт саморегулирования целесообразен не потому, что он является следствием специального государственного регулирования, как это утверждают отдельные исследователи <39>, а потому, что он обладает внутренней целесообразностью и диктуется экономической необходимостью объединения членов саморегулируемой организации.
———————————
<39> См.: Чатуев Ф.Ю. Взаимодействие государства и саморегулируемых организаций на инвестиционном рынке: Дис. . канд. экон. наук. М., 2007. С. 43.

В данном случае также не может идти речь о некой «гармонизации» отношений государственного регулирования и саморегулирования <40>. Устанавливаемые государственным регулированием ограничения и обязывания для правил саморегулирования диктуются серьезными политико-правовыми основаниями. Такие правоустановления всегда императивны и не предполагают гармонизации с правилами и стандартами саморегулируемой организации, а зачастую как раз направлены на ограничение ее деятельностных возможностей и установление специальных правовых форм саморегулирования (как это происходит при обязательном саморегулировании).
———————————
<40> См.: Баранова М.В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы // Журнал российского права. 2009. N 5. С. 63; Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 18.

ЛИТЕРАТУРА

1. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 8.
2. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 5.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 4-е изд. М.: Омега-Л, 2006. С. 50.
4. Баранова М.В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы // Журнал российского права. 2009. N 5. С. 63.
5. Братановский С.Н. Роль и пределы государственного регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях перехода к рыночным отношениям // Государство и право. 2001. N 8. С. 37.
6. Воробьев А.С. Формирование системы управления повышением экономической эффективности машиностроительных предприятий / Т.Ю. Петрухина // Экономика и управление в машиностроении. 2009. N 3. С. 7 — 8.
7. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: Юнити дана, 2002. С. 10.
8. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 11.
9. Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13.
10. Грачев Д.О. Правила саморегулируемых организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2. С. 17.
11. Губин Е.П. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2005. С. 53.
12. Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М., 2001. С. 143 — 146.
13. Журина И.Г. К вопросу о правовой природе саморегулирования // Законодательство и экономика. 2009. N 5. С. 54
14. Зульфугарзаде Т.Э. Государственно-правовые и организационные основы саморегулирования в строительном комплексе Российской Федерации / М.А. Хатаева // Законодательство и экономика. 2008. N 12. С. 38.
15. Караханов В.Е. Совершенствование оперативного управления горрайонами в системах МВД, УВД. М., 1979. С. 67.
16. Корнеев В.В. Система контроля — элемент управленческой функции внутрисистемного управления органами внутренних дел // Общество и право. 2010. N 4. С. 274.
17. Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Дис. . докт. экон. наук. М., 2006. С. 12.
18. Лаптев В.В. Акционерное право. М., 1999. С. 89.
19. Лескова Ю.Г Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 18, 63.
20. Лескова Ю.Г. Саморегулирование как проявление метода частного права // Гражданское право. 2010. N 4. С. 10.
21. Мелехин А.В. Административное право РФ: Курс лекций // СПС «КонсультантПлюс».
22. Могилевский С.Д. Правовые основы деятельности акционерных обществ: Учебно-практическое пособие. М., 2004. С. 192.
23. Могилевский С.Д. Органы управления хозяйственными обществами: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2001. С. 153.
24. Мрясова Ю.Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. 2009. N 1. С. 48.
25. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Сов. энциклопедия, 1973. С. 620.
26. Правовая система социализма: в 2 кн. Кн. 1: Понятие, структура, социальные связи / Отв. ред. А.М. Васильев. М., 1986 (автор главы V — Р.О. Халфина). С. 167, 168.
27. Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В.С. Белых. М., 2009. С. 318.
28. Прохоренко В.В. Управление в акционерном обществе: к вопросу о «корпоративных отношениях» // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М., 2005. Вып. 4. С. 112.
29. Рассолов М.М. Проблемы управления и информации в области права. М., 1991. С. 10.
30. Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. N 2. С. 16.
31. Саттарова Н.А. Правовые аспекты государственного регулирования банковской деятельности // Банковское право. 2010. N 2. С. 25.
32. Смагина И.А. Предпринимательское право: Учебное пособие. 3-е изд., испр. и доп. М., 2008. С. 136.
33. Теория управления социалистическим производством: Учебник для студентов экон. специальностей вузов / Под ред. О.В. Козловой. М.: Экономика, 1979. С. 38.
34. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 25.
35. Тихомиров А.В. Оформление института медицинского предпринимательства // Главный врач: хозяйство и право. 2009. N 5. С. 11.
36. Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование: Монография. М., 2006. С. 23.
37. Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. М., 1997. С. 31.
38. Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление — это наука и искусство: Сб. ст. М., 1992.
39. Фаткулин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 136.
40. Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 3.
41. Харитонова Ю.С. Отражение функции управления в институтах гражданского права: Автореф. дис. . докт. юрид. наук., 2011. С. 11.
42. Харитонова Ю.С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 88.
43. Чатуев Ф.Ю. Взаимодействие государства и саморегулируемых организаций на инвестиционном рынке: Дис. . канд. экон. наук. М., 2007. С. 43.
44. Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1997. С. 468.
45. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. Госюриздат, 1961. С. 26.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Что такое управление, регулирование? В чем различие?

(САУ) комплекс устройств, предназнач. для автоматич. измененияодного или неск. параметров объекта управления с целью установления требуемого режима его работы.САУ обеспечивает поддержание постоянства заданных значений регулируемых параметров или ихизменение по заданному закону (системы стабилизации, программного управления, следящие системы)либо оптимизирует определ. критерий качества управления (системы экстрем. регулирования, оптим.управления). При значит. изменениях параметров объекта управления и хар-к возмущений и помехприменяются самонастраивающиеся системы. Для осуществления цели управления с учётомособенностей управляемых объектов на них подаются управляющие воздействия, к-рые предназначенытакже для компенсации внеш. возмущающих воздействий, стремящихся нарушить норм. функционированиеобъекта. Управляющие воздействия вырабатываются устройством управления.

Системы автоматического регулирования (САР) применяются для регулирования отдельных параметров (температура, давление, уровень, расход и т.д.) в объекте управления. В современных системах автоматического управления (САУ) системы автоматического регулирования являются подсистемами САУ и их применяют для регулирования различных параметров при управлении объектом или процессом.

Принцип действия всякой системы автоматического регулирования (САР) заключается в том, чтобы обнаруживать отклонения регулируемых величин, характеризующих работу объекта или протекание процесса от требуемого режима и при этом воздействовать на объект или процесс так, чтобы устранять эти отклонения.

Сущность принципа Понселе.

Сущность принципа регулирования по возмущению ( Понселе — Чиколева), или принципа компенсации, состоит в том, что из различных возмущений, действующих в системе, выбирается одно, главное, на которое и реагирует АСР. В этом случае компенсируется влияние на регулируемый параметр только основного возмущающего воздействия и регулирующее воздействие вырабатывается в системе в зависимости от результатов измерения основного возмущения, действующего на объект

Однако практическая реализация такой системы наталкивается на затруднения. Достоинства: Возможна полная компенсация действия возмущения. Компенсирующее устройство не влияет на устойчивость. Простота регулятора. Недостатки: Необходимо сравнительно точно измерять возмущающие воздействия, что не всегда может быть выполнено, так как возмущающие силы обычно не поддаются точному измерению. Реализация регулятора в общем случае невозможна, так как в передаточной функции Wp(p)=1/Wor(p) порядок числителя, как правило, выше порядка знаменателя. Регулирование по возмущению может быть использовано лишь для объектов устойчивых. Компенсируется только измеренное возмущение. Приборы для измерения возмущений сложные и дорогие. Такие системы применяются в тех случаях, когда не требуется высокая точность выполнения алгоритма функционирования объекта.

3.ПИД – регулятор.

ПИД – регуляторам называется регулятор, у которого перемещение РО пропорционально отклонению регулируемой величины от задания, интегралу от этого отклонения и скорости его изменения, т.е.

(13.7)

где = 1/Тии = Тд – параметры настройки ПИД–регулятора, Тд-время дифференцирования

Передаточная функция ПИД – регулятора

(13.8)

Как видно из уравнения (13.7), регулирующее воздействие состоит из пропорциональной, интегральной и дифференциальной составляющих. Последняя из них тем больше, чем больше скорость изменения отклонения регулируемой величины, т.е. регулирующее воздействие вырабатывается как бы заранее, не дожидаясь наступления значительного отклонение регулируемой величины. Введение дифференциальной составляющей закон регулирования позволяет улучшить качество переходного процесса в АСР. Однако, настройка ПИД – регулятора, связанная с определением трёх параметров, сложна, при неправильной настройке качество регулирования может оказаться хуже, чем при использовании более простых регуляторов.

Государственное управление и государственное регулирование

В научной и учебной литературе, посвященной управлению экономическими ресурсами, объектами, процессами, отношениями, постоянно встречаются и широко используются термины «государственное управление» и «государственное регулирование». В российских источниках, посвященных управлению не только в экономической, но и в политической и социальной сферах, слово «регулирование» в большинстве случаев связывается с государственным регулированием экономики. Ни научные источники, ни словари не содержат четких, убедительных разъяснений по поводу смысловых различий понятий «управление» и «регулирование».

Смысл, вкладываемый в словосочетание «государственное регулирование», несет на себе отпечаток того, казалось бы, принципиального различия между социалистическим управлением и капиталистическим регулированием экономики, о котором утверждалось в советской экономической науке.

Следуя, видимо, этой традиции и учитывая переход российской экономики к рыночным формам и методам хозяйствования, современные российские авторы книг и других работ в области управления экономикой уверенно употребляют словосочетание «государственное регулирование экономики» применительно ко всем видам, функциям, процессам государственного управления. В более редких случаях используются понятия, термины, названия типа «государственное управление экономикой»; так, в учебных программах вузов словосочетание «государственное и муниципальное управление» продолжает фигурировать.

Допустимы условное отождествление понятий «управление» и «регулирование», рассмотрение их как синонимов применительно к управлению объектами экономической природы. Но строго говоря, необходимо все же уяснить, в чем суть различий этих довольно близких по смыслу понятий в их приложении к экономическим процессам. По нашему убеждению, есть все основания утверждать, что категория «управление» носит более общий характер, чем категория «регулирование» и включает ее в качестве своей составной части. Иначе говоря, регулирование следует рассматривать как частный случай управления. При таком подходе регулированию отводится роль выполнения только части функций управления, дополняющих собственно управленческие функции, такие как планирование, программирование, стратегическое це- леполагание и др. Это утверждение распространяется как на управление и регулирование в целом, вне зависимости от области, субъектов и объектов управления, так и на государственное управление и регулирование.

В определенной мере отождествление терминов «управление» и «регулирование», наблюдаемое в российской экономической литературе, объясняется и тем, что английское слово «ге-gulation» пытаются переводить на русский язык как «управление», хотя в действительности оно означает регулирование в форме упорядочения, выверки, контроля, установления правил. Характерно, что в обратном переводе с русского языка на английский государственное управление звучит не как «regulation», а как «government».

Чтобы уяснить, в чем собственно состоит различие понятий «государственное регулирование экономики» и «государственное управление экономикой», необходимо выявить, определить признаки, которые отличают регулирование от других видов, функций, способов управления. Если управление есть любое воздействие субъекта (активной стороны) на объект (пассивную сторону), осуществляемое с целью направить его действие желаемым для субъекта образом, то регулирование призвано осуществлять корректировку, настройку, подстройку деятельности экономического объекта, направляемой управлением в целом. Иначе говоря, управление определяет траекторию движения, развития в целом, тогда как регулирование распространяется только на коррекцию, изменение, уточнение опорной плановой, программной траектории в соответствии со складывающимися условиями, дополнительными требованиями, особыми государственными интересами.

Управление включает весь набор управленческих функций, охватывающий целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, программирование, организацию, стимулирование, корректирование, учет, контроль деятельности. Из этого перечня управленческих функций к собственно регулированию в определенной мере относятся анализ, прогнозирование, стимулирование, корректирование (называемое, кстати, оперативным управлением или регулированием), контроль.

Когда мы говорим об управлении объектом, то понимаем его обычно и как прямое воздействие со стороны субъекта управления на объект в виде адресных указаний, распоряжений, команд, установок, и как косвенное воздействие посредством установления правил, ограничений, стимулов, поощрений. Таким образом, управление включает и административно-распорядительное воздействие, и экономическое стимулирование, и морально-психологическое влияние, т.е. всю гамму видов, форм управления. Государственное регулирование опирается в большей своей части на использование экономических методов управления, механизмов стимулирующего и ограничивающего характера, призванных устранить или ослабить стремление рынка к стихийности, монополизму. Государственное регулирование экономики направлено также на достижение соответствия целевой ориентации деятельности хозяйствующих субъектов генеральным целям социально- экономического развития страны, регионов, отраслей, задачам эффективного использования экономического потенциала, природных ресурсов, охраны окружающей среды.

Смыслу словосочетания «государственное регулирование» соответствует его понимание как внешнего управления объектом, дополняющего внутреннее управление, самоуправление. Экономические объекты обладают собственными, внутренними системами управления. Но такие системы не способны полноценно реализовать весь комплекс функций управления, склонны вырабатывать управляющие воздействия в собственных интересах, в ущерб другим объектам и интересам более высокого порядка. Поэтому самоуправление таких объектов дополняется внешним государственным регулированием со стороны органов государственного аппарата.

Такое регулирование проявляется в виде норм, правил, ограничений, запретов, устанавливаемых субъектами, органами государственного управления в форме законов, положений, инструкций. Государственное регулирование дополняет и в то же время ограничивает нежелательное действие рыночных механизмов, внося в них направляющее государственное начало. Образно говоря, с помощью регулирования государство настраивает хозяйственный механизм на нужную ноту.

Отдельные авторы относят регулирование к распределению разных видов экономических ресурсов. Но реально государственное регулирование экономических процессов распространяется на производство, распределение, обращение, потребление товаров и услуг.

В экономической теории упоминается о наличии экономических регуляторов, именуемых «автоматическими стабилизаторами», в виде, например, прогрессивной ставки обложения подоходным налогом, автоматически предотвращающей избыточное получение дохода, чрезмерную поляризацию, дифференциацию доходов разных категорий граждан, предпринимателей. В данном случае прогрессивный налог оказывает корректирующее, нормирующее воздействие на доходы, сбережения, накопление капитала, что и позволяет относить его к инструментам государственного регулирования. Точно так же льготное налогообложение части прибыли производственных организаций, направляемой на прямое инвестирование роста производства, представляет государственное регулирование в интересах поддержки подъема производства.

Еще один весомый признак, критерий выделения государственного регулирования как особой части государственного управления — это характер отношений собственности на имущество, составляющее объект управления. Если такое имущество представляет государственную собственность, т.е. государство выступает в роли владельца имущества, то оно вправе управлять им, распоряжаться в полной мере. Если же имущество принадлежит не государству, а иным собственникам, то государство не обладает правом полного распорядительства, но от лица общества правомочно регулировать процессы и отношения по поводу использования имущества. Таким образом, государственное регулирование есть ограниченное управление, распространяющее свое действие только на ту часть функций управления, которая не вытекает из права собственности, а предопределена особой ролью государства как законотворца, контролера, надзирателя, представителя общественных интересов.

В итоге представляется целесообразным определить государственное экономическое регулирование как форму управления объектами экономической природы, связанную с осуществлением государственными органами корректирующих управляющих воздействий на экономические процессы и отношения с целью придания им направленности, устойчивости, поддержания на определенном уровне посредством использования разнообразных механизмов влияния.

Наличие различий между государственным регулированием и государственным управлением не свидетельствует о том, что всегда и четко удается вычленить государственное регулирование, отделить его от других видов, функций управления. Дело в том, что одни и те же институты и инструменты государственного управления могут быть частично отнесены к государственному регулированию экономики, тогда как в другой своей части это инструменты не регулирования, а прямого управления.

Например, взимание государством налогов и налоговых платежей с налогоплательщиков есть прямое, непосредственное государственное управление в форме принуждения. В то же время государство осуществляет налоговое регулирование в форме изменения видов налогов, налоговых ставок, базы налогообложения, источников изъятия налогов, а также введения налоговых льгот. Передавая государственное имущество в аренду, уполномоченные государственные органы, сохраняя за собой управление получением арендной платы, переходят от прямого управления государственным имуществом к регулированию его использования арендатором посредством установления условий такого использования в договоре об аренде.

Несоответствие понятий «государственное управление» и «государственное регулирование» не носит принципиального характера в прикладном отношении. Ведь в конечном счете важно не как назвать вид управления, а как эффективно, успешно применять его на практике в зависимости от реальных целей, задач, условий управления.