Какие существуют формы волеизъявления

Формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне

Формы прямого волеизъявления способствуют непосред­ственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления.

Формы прямого волеизъявления граждан могут быть двух видов:

1) формы прямого волеизъявления обязательного характера — это формы, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы);

2) формы прямого волеизъявления рекомендательного характера — это формы, которые способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу осуществления
местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное
самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, кон­ференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т.д.

Высшим непосредственным выражением воли населения является местный референдум. Местный референдум — это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Конституция, закрепляя референдум в каче­стве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым гражданином Российской Феде­рации право участвовать в референдуме (ст. 32).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе — Закон о местном самоуправлении 2003 г.) устанавливает следующие принципы проведения местного референдума: 1) участие в референдуме является всеобщим и равным; 2) голосование осуществляется непосредственно и добровольно; 3) контроль за волеизъявле­нием граждан не допускается.

В соответствии Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решение о проведении местного референдума прини­мается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Субъектами РФ приняты законы или положения о местном референдуме, в которых закрепляются требования к их про­ведению. Например, согласно Закону Саратовской области «О референдумах в Саратовской области» на местный референ­дум в обязательном порядке выносятся определенные вопросы: о создании или разделении органов местного самоуправления на территории муниципальных образований, об изменении границ муниципальных образований и т.п.

На местный рефе­рендум Саратовской области не могут выноситься вопросы:

1) о принятии и изменении бюджета муниципальных обра­зований;

2) о введении, изменении, отмене налогов и сборов;

3) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности жизнедеятельности населения;

4) о продлении полномочий глав муниципальных образований, глав администраций и представительных органов муниципаль­ ных образований.

В уставах муниципальных образований приобретают кон­кретное определение следующие вопросы: порядок сбора под­писей жителей данного муниципального образования под тре­бованием о проведении местного референдума; необходимое количество такого рода подписей; порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп населения; сроки назначения местного референдума и т.д.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами мест­ного самоуправления и являются обязательными для исполне­ния всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования под­лежат официальному опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли насе­ления муниципального образования. Их значение определя­ется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы местной власти и получают свои i юлномочия главы местной администрации. В ходе избиратель­ной кампании граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стиму­лирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. муници­пальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщего равного прямого из­бирательного права при тайном голосовании. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяется процесс организации выборов органов местного самоуправления и выделяются следующие стадии:

1) назначение выборов;

2) образование из­бирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей;

3) выдвижение и регистрация кандидатов для избрания в органы местного самоуправления;

4) проведение предвыборной агитации;

6) определение результатов выборов.

Более подробную регламентацию указанные стадии и другие вопросы муниципальных выборов получают в законах субъек­тов РФ, например, в Законе Саратовской области «О выборах и органы местного самоуправления Саратовской области».

Жители муниципальных образований имеют возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц мест­ного самоуправления, не оправдавших доверие избирателей. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 24), голосование жителей по отзыву депутата и выборного долж­ностного лица местного самоуправления возможно при двух условиях:

1) в судебном порядке должны быть доказаны кон­кретные противоправные решения или действия (бездействия) депутата (причем депутату должна быть предоставлена возмож­ность дать избирателям объяснения по поводу выдвигаемых обвинений);

2) за отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муници­пальном образовании.

Сходы граждан — это традиционная для России форма управления местными делами. Сходы обеспечивают гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голо­совании и т.п. Сходы также служат формой привлечения граж­дан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г., в небольших городских и сельских поселениях — с числом избирателей менее 100 человек — сходы берут на себя роль и функции представительного органа, который в таких случаях не образуется. Порядок созыва и проведения сходов определяется на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решения, принятые на сходе граждан, являются обязательными для исполнения.

Территориальное общественное самоуправление, согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27), является формой самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования. Следует от­метить, что территориальное общественное самоуправление — добровольная форма самоорганизации граждан, т.е. оно может быть и не востребовано жителями.

Народная правотворческая инициатива — достаточно ак­туальная форма прямого волеизъявления граждан, позволя­ющая выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления. Граждане своими предложениями и проектами по вопросам местного значения могут помочь представительным органам в разработке местных нормативных актов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет и гаран­тирует реализацию населением муниципального образования своего права на народную правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются, во-первых, с обязанностью органов местного самоуправления по рассмотрению на открытых за­седаниях с участием представителей населения правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением, и, во-вторых, с официальным опубликованием результатов их рассмотрения.

Для осуществления правотворческой инициативы Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность инициативной группы граждан: не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в порядке правотворческой инициативы не является обязательным для органов местного самоуправления. Мотивированный отказ органов местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.

Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муни­ципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения граждан — важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Кроме того, это способ укрепления связей муниципального аппарата с населением и источник информации, необходимый для ре­шения текущих вопросов общественной жизни.

Граждане имеют право обращаться в органы местного само­управления как лично, так и направлять в них индивидуальные и коллективные обращения. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет Закон о местном самоуправлении 2003 г. Это обязанность органов местного самоуправления рассмотреть обращения граждан в течение месяца и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан.

Опросы общественного мнения — одна из форм прямого во­леизъявления населения, позволяющая выявить общественное мнение по поводу осуществления местного самоуправления. Результаты опросов общественного мнения подвергаются анализу, социологическим исследованиям, а затем доводятся до населения через местные СМИ. Органы и должностные лица местного самоуправления заинтересованы в постоянном проведении мониторингов и публикации их результатов. Они позволяют узнать позицию, занимаемую населением муни­ципального образования по отношению к местной власти, и оперативно среагировать на нее; помогают выявить проблемы населения и принять решение с учетом мнения и интересов большинства; дают возможность разъяснить свои взгляды и позиции; а также получить и сообщить дополнительную ин­формацию.

Одной из новых форм непосредственной демократии стали публичные слушания, которые проводятся главой муниципаль­ного образования с участием жителей для обсуждения наиболее важных проектов местных нормативных актов.

Так, на публич­ные слушания согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. должны выноситься:

1) проект устава муниципального образо­вания, а также проекты о внесении изменений и дополнений в устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального об­разования;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования;

5) вопросы градостроительства.

Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие массовые выступления являются одной из важных, хотя и противоречиво сказывающихся на социально-экономической жизни граждан формой прямой демократии. Эти акции в определенной степени выражают настроение жителей, поэтому игнорирование подобных форм волеизъявления граждан мо­жет привести к смене власти, к срыву принятия и выполнения эффективных программ развития и к дестабилизации жизне­деятельности всего муниципального образования.

Данные формы также играют важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам социально-экономического развития территории и другим вопросам, требующим срочного разрешения. В этой связи Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О со­браниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетирова­ниях» к проведению массовых выступлений предъявляет ряд требований: они не могут проводиться в запрещенных местах, должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти, не должны преследовать запрещенные законом цели и должны проводиться без участия детей.

Наряду с предусмотренными федеральным законодатель­ством формами непосредственной демократии граждане также вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законода­тельству.

Виды волеизъявления по гражданскому законодательству: доктринальный подход и правоприменительная практика Текст научной статьи по специальности «Право»

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Воронина Светлана Владимировна, Филиппова Татьяна Аркадьевна

Субъекты гражданского права приобретают и осуществляют права своими собственными действиями по своей инициативе, или, как написано в законе, по своей воле . Внешняя воля ассоциируется со способами выражения внутренней воли и именуется волеизъявлением . Выражение воли допускается в предусмотренной или допускаемой законом форме, делающей волю субъекта доступной восприятию других лиц. Способы (форма) волеизъявления могут быть различными и представляют собой юридические факты. Помимо традиционных ( сделки , согласие , соглашение , уведомление) в правовой оборот введены и новые виды волевых действий . Это, в частности, решения собраний, юридически значимые сообщения . Некоторые волевые действия непосредственно направлены на возникновение или прекращение правовых отношений, а некоторые могут быть непосредственно не направлены на юридические цели, выражающиеся в установлении, изменении или прекращении конкретных прав и обязанностей, но, тем не менее, обусловливают наступление определенных правовых последствий. Предусмотренные законом волевые действия имеют собственное наименование, определенное значение, отличаются особой направленностью и собственным местом в системе юридических фактов. Для каждого волевого действия определен не только порядок и форма совершения, но и последствия их нарушения. Следовательно, разные волевые действия обладают разной юридической природой, обусловливающей специфику регулирования правоотношений субъектов гражданского права.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Воронина Светлана Владимировна, Филиппова Татьяна Аркадьевна

Types of Declaration of Will under Civil Law: Doctrinal Approach and Law Enforcement Practice

Subjects of civil law acquire and exercise rights by their own actions on their own initiative, or as it is written in the law at will . The external will is associated with the ways of expressing the inner will and is called the will . Expression of will is allowed in the form prescribed or permitted by law, making the will of the subject accessible to the perception of other persons. Ways (form) of will expression can be various and represent legal facts. In addition to traditional (transactions, consent, agreement , notification), new types of volitional actions have been introduced into the legal circulation. In particular, these are the decisions of the meetings, legally significant messages. Some strong-willed actions are directly aimed at the emergence or termination of legal relations, and some may not be directly directed at the legal goals, expressed in the establishment, modification or termination of specific rights and obligations, but nevertheless stipulating the occurrence of certain legal consequences. The volitional actions stipulated by law have their own name, a certain meaning, they are distinguished by a special orientation and their own place in the system of legal facts. For each volitional action there is not only the order and form of the commission, but also there are consequences of their violation. Consequently, different volitional actions have different legal nature which determines the specific regulation of legal relations of civil law subjects.

Текст научной работы на тему «Виды волеизъявления по гражданскому законодательству: доктринальный подход и правоприменительная практика»

УДК 347.13/.14 ББК 67.404.04

Виды волеизъявления по гражданскому законодательству: доктринальный подход и правоприменительная практика

С.В. Воронина, Т.А. Филиппова

Алтайский государственный университет (Барнаул, Россия)

Types of Declaration of Will under Civil Law: Doctrinal Approach and Law Enforcement Practice

S. V. Voronina, Т. A. Filippova Altai State University (Barnaul, Russia)

Субъекты гражданского права приобретают и осуществляют права своими собственными действиями по своей инициативе, или, как написано в законе, по своей воле. Внешняя воля ассоциируется со способами выражения внутренней воли и именуется волеизъявлением. Выражение воли допускается в предусмотренной или допускаемой законом форме, делающей волю субъекта доступной восприятию других лиц. Способы (форма) волеизъявления могут быть различными и представляют собой юридические факты. Помимо традиционных (сделки, согласие, соглашение, уведомление) в правовой оборот введены и новые виды волевых действий. Это, в частности, решения собраний, юридически значимые сообщения. Некоторые волевые действия непосредственно направлены на возникновение или прекращение правовых отношений, а некоторые могут быть непосредственно не направлены на юридические цели, выражающиеся в установлении, изменении или прекращении конкретных прав и обязанностей, но, тем не менее, обусловливают наступление определенных правовых последствий. Предусмотренные законом волевые действия имеют собственное наименование, определенное значение, отличаются особой направленностью и собственным местом в системе юридических фактов.

Для каждого волевого действия определен не только порядок и форма совершения, но и последствия их нарушения. Следовательно, разные волевые действия обладают разной юридической природой, обусловливающей специфику регулирования правоотношений субъектов гражданского права.

Ключевые слова: воля, волеизъявление, действие, сделка, согласие, соглашение, решение, сообщения, правовая природа.

Subjects of civil law acquire and exercise rights by their own actions on their own initiative, or as it is written in the law at will. The external will is associated with the ways of expressing the inner will and is called the will. Expression of will is allowed in the form prescribed or permitted by law, making the will of the subject accessible to the perception of other persons. Ways (form) of will expression can be various and represent legal facts. In addition to traditional (transactions, consent, agreement, notification), new types of volitional actions have been introduced into the legal circulation. In particular, these are the decisions of the meetings, legally significant messages. Some strong-willed actions are directly aimed at the emergence or termination of legal relations, and some may not be directly directed at the legal goals, expressed in the establishment, modification or termination of specific rights and obligations, but nevertheless stipulating the occurrence of certain legal consequences. The volitional actions stipulated by law have their own name, a certain meaning , they are distinguished by a special orientation and their own place in the system of legal facts. For each volitional action there is not only the order and form of the commission, but also there are consequences of their violation. Consequently, different volitional actions have different legal nature which determines the specific regulation of legal relations of civil law subjects.

Key words: will, will action, transaction, agreement, agreement, decision, communication, legal nature.

Определяя объем правоспособности, государство устанавливает круг тех прав, которыми может обладать лицо, и который может изменяться по усмотрению самого государства. Для осуществления предоставленного законом права необходимо обладание дееспособностью, т.е. способностью своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать обязанности и исполнять их. Дееспособность предполагает возможность совершения общих юридических действий, называемых проявлением воли. Воля же, как писал Д.И. Мейер, — это врожденная способность человека, которая принимается как нечто данное, готовое, — сила, которая проявляется наружу. Только акты воли, проявившиеся вовне, подлежат области права. Будучи произведением воли, действие, по крайне мере, с юридическим значением, существует только тогда, когда оно действительно есть произведение воли. Присутствие воли и действий — необходимое условие юридического действия [1, с. 177].

Нередко в юридической литературе воля рассматривается двояко: как воля внутренняя и воля внешняя. Последняя ассоциируется со способами выражения внутренней воли с целью доведения ее до других лиц и именуется волеизъявлением. Довольно распространенным является утверждение о том, что волеизъявление — это выражение воли вовне. Более развернутым является определение волеизъявления, предложенное Ю.В. Холоденко, по мнению которого, волеизъявление — это внешнее выражение воли в предусмотренной или допускаемой законом форме, делающее волю субъекта доступной восприятию других лиц [2, с. 37].

В результате совершения волевых действий прекращается или устанавливается конкретное правоотношение между его участниками, возникают правомочия и обязанности, которые, в свою очередь, обусловливают возможность или необходимость совершения новых юридических действий. Действие составляет условие возникновения субъективного права, оно же является и результатом права. Конкретное юридическое действие, возможность или необходимость которого обеспечиваются субъективными гражданскими правами и обязанностями, может совершить лишь носитель этих прав и обязанностей или то лицо, которому поручено осуществлять права или исполнять обязанности [3, с. 627].

В действующем законодательстве закреплены волевые действия (волеизъявления), которые непосредственно направлены на возникновение или прекращение правовых отношений (волеизъявления — правовые сделки). Последние, в свою очередь, подразделяются на односторонние волеизъявления участников гражданского оборота (односторонние сделки) и волеизъявления, совпадающие с волеизъявлением одного или нескольких других лиц (двусторонние сделки или договоры). Правовому регулированию сделок по-

священа глава 9 ГК РФ, а регулированию договоров — глава 27 ГК РФ.

Одним из самых востребованных волевых действий в гражданском праве, совершаемых для достижения юридической цели, является сделка. Согласно ст. 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

В науке гражданского права принято выделять четыре основных признака сделки. Во-первых, сделка представляет собой определенный юридический факт. Во-вторых, сделка — это волевое действие. В-третьих, сделка характеризуется особой направленностью — она направлена на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. В-четвертых, сделка — это правомерное юридическое действие, которое совершается в соответствии с требованиями закона. Таким образом, сделками являются действия, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей, т.е. на достижение определенного правового результата.

Этот акт имеет правовое значение только в случае, если воля будет выражена вовне, объективирована каким-либо способом. Поэтому сделкой является действие, выражающее волю субъекта, направленную на достижение определенного правового результата путем волеизъявления. Подобное понимание сделки характерно и для судебной практики. Так, в п. 50 постановления Пленума Верховного суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что по смыслу статьи 153 ГК РФ при решении вопроса о правовой квалификации действий участника (участников) гражданского оборота в качестве сделки следует учитывать, что сделкой является волеизъявление, направленное на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Волеизъявление должно правильно отражать внутреннюю волю лица и должно быть доведено до сведения других участников сделки. Волеизъявлением признаются способы, которыми внутренняя воля выражается вовне. Воля и волеизъявление — две стороны одного и того же процесса психического отношения лица к совершаемому действию. Таким образом, всякое действие служит выражением воли, то есть является волеизъявлением.

Наряду с этим действующее законодательство предусматривает, упоминает и иные волевые действия, которые могут быть непосредственно не направлены на юридические цели, выражающиеся в установлении, изменении или прекращении конкретных прав и обязанностей но, тем не менее, обусловливающие наступление определенных правовых последствий.

Иные волевые действия в законодательстве не получили системного закрепления и располагаются в разных разделах ГК РФ.

К таким волевым действиям (волеизъявлениям) могут быть отнесены: соглашения (п. 5 ст. 244, п. 2 ст. 229 ГК РФ); согласие на совершение сделки (ст. 28, 157.1 ГК РФ); юридически значимые сообщения (ст. 165.1); предварительное разрешение органа опеки и попечительства (ст. 37 ГК РФ); решение собраний (гл. 9.1 ГК РФ). Большинство из перечисленных видов волеизъявлений являются предметом научных дискуссий в части их правовой природы, места в системе юридических фактов и в системе Гражданского кодекса РФ.

По смыслу п. 1 ст. 2, п. 6 ст. 50 и п. 2 ст. 181.1 ГК РФ под решением собраний понимаются решения определенной группы лиц (гражданско-правового сообщества), наделенной полномочиями принимать на собраниях решения, с которыми закон связывает гражданско-правовые последствия, обязательные для всех лиц, имевших право участвовать в таком собрании, а также для иных лиц, если это установлено законом или вытекает из существа отношений. Правила главы 9.1 ГК РФ применяются к решениям собраний постольку, поскольку законом или в установленном им порядке не предусмотрено иное (п. 1 ст. 181.1 ГК РФ). Аналогичное правило отражено в п. 103, 104 постановления Пленума Верховного суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». По сути, в решении собрания аккумулируются индивидуальные волеизъявления участников собрания, выражающиеся путем голосования. Решение собрания считается принятым, если за него проголосовало большинство участников собрания и при этом в собрании участвовало не менее 50% от общего числа участников соответствующего гражданско-правового сообщества (п. 1 ст. 181.2 ГК РФ). Наличие определенного кворума, необходимого для принятия решения, устанавливает определенное количество волеизъявлений участников собрания, которое может рассматриваться как волеизъявление самого объединения лиц.

Если специальным законодательством не предусмотрены особые требования к форме проведения голосования, участниками гражданско-правового сообщества такие требования также не устанавливались (в частности, порядок проведения собрания не определен в уставе), то голосование может проводиться как в очной, так и в заочной или смешанной (очно-заочной) форме.

Вопрос о правовой природе решений собраний является предметом дискуссии. Существует мнение о том, что решения собраний являются разновидностью сделки [4]. С этим трудно согласиться, поскольку сам законодатель разграничивает эти категории, закре-

пляя их в разных главах ГК РФ и указывая в ст. 8 ГК РФ решения собраний и сделки в качестве отдельных самостоятельных оснований возникновения гражданских прав [5, с. 280].

Предварительное разрешение органа опеки и попечительства — это односторонний акт государственного органа, выражающий положительное отношение к определенному юридическому действию лица. Заметим, что выдача органом опеки и попечительства разрешения не влечет обязанности родителей (лиц, их заменяющих) заключить сделку от имени малолетнего или дать согласие несовершеннолетнему от 14 до 18 лет на совершение сделки [6].

В свое время Судебная коллегия Верховного суда РФ в определении от 29.08.1997 высказала позицию о том, что в соответствии со ст. 26, 37 ГК РФ разрешение органа опеки и попечительства должно быть получено перед совершением сделки, с целью обеспечить соблюдение законных имущественных прав малолетнего ребенка. Однако в письме от 28.08.2013 № 14-исх/07892-ГЕ/13 «О проведении территориальными органами Росреестра правовой экспертизы представленных на государственную регистрацию прав документов» правоприменитель указал на возможность принять во внимание (в качестве обстоятельства, свидетельствующего о соблюдении требований статей 26, 37 ГК РФ) сообщения родителями (усыновителями, попечителями), органом опеки и попечительства непосредственно регистрирующему органу о своем согласии (разрешении) на совершение сделки несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет.

В нормах ГК РФ недавно получили закрепление такие виды волеизъявлений, как согласие на совершение сделки и юридически значимые сообщения. При этом согласие, в отличие от соглашения (договора), всегда рассматривается как одностороннее действие (волеизъявление), порождающее определенные правовые последствия. Согласие на совершение сделки может быть как предварительным, так и последующим (одобрение) (п. 3 ст. 157.1 ГК РФ). Законодательством установлены требования к его форме. Так, одобрение сделок, совершенных несовершеннолетними, должно быть письменным. Согласие третьего лица на совершение сделки может быть выражено любым способом, за исключением случаев, когда законом установлена конкретная форма согласия. По п. 3 ст. 35 СК РФ для заключения одним из супругов сделки по распоряжению имуществом, права на которое подлежат государственной регистрации, сделки, для которой законом установлена обязательная нотариальная форма, или сделки, подлежащей обязательной государственной регистрации, необходимо получить нотариально удостоверенное согласие другого супруга.

Юридически значимые сообщения (заявления, уведомления, требования и т.п.), с которыми закон

или сделка связывает гражданско-правовые последствия для другого лица, влекут для этого лица такие последствия с момента доставки соответствующего сообщения ему или его представителю (п. 1 ст. 165.1 ГК РФ).

Юридические значимые сообщения представляют собой одностороннее (индивидуальное) действие лица, которое может быть выражено на разных стадиях существования гражданского правоотношения. В зависимости от цели правового регулирования юридически значимое сообщение может порождать, изменять или прекращать правоотношение либо им может обеспечиваться защита субъективных прав. Так, согласно п. 2 ст. 199 ГК РФ исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения. Пунктом 2 ст. 199 ГК РФ не предусмотрено какого-либо требования к форме заявления о пропуске исковой давности, поэтому оно, по мнению Верховного суда РФ, может быть сделано как в письменной, так и в устной форме, при подготовке дела к судебному разбирательству или непосредственно при рассмотрении дела по существу, а также в судебных прениях в суде первой инстанции, в суде апелляционной инстанции в случае если суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции (п. 11 постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.09.2015 № 43 (ред. от 07.02.2017) «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности»).

К сожалению, правовая природа юридически значимых сообщений и согласия на совершение сделки, отличающаяся от сделки, не получила отражения в действующем законодательстве. Следствием этого является включение ст. 157.1 и ст. 165.1 в раздел ГК РФ о сделках. Более того, в названном выше постановлении Пленума Верховного суда РФ от 23.06.2015 № 25 согласие на совершении сделки поставлено в одном ряду с теми юридическими фактами, которые бесспорно относятся к сделкам. В п. 50 данного постановления указано, что по смыслу статьи 153 ГК РФ при решении вопроса о правовой квалификации действий участника (участников) гражданского оборота в качестве сделки для целей применения правил о недействительности сделок следует учитывать, что сделкой является волеизъявление, направленное на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (например, гражданско-правовой договор, выдача доверенности, признание долга, заявление о зачете, односторонний отказ от исполнения обязательства, согласие физического или юридического лица на совершение сделки). Вместе с тем очевидно, что согласие, как и соглашение, разрешение, заявление, уведомление и извещение, не является сделкой, в т.ч. односторонней.

Можно предположить, что постановление Пленума Верховного суда РФ не ставило целью решить вопрос о правовой природе согласия. Пункт 50 постановления Пленума Верховного суда РФ от 23.06.2015 № 25 содержит разъяснение лишь по одному моменту: при решении вопроса о правовой квалификации действий участника для целей применения правил о недействительности сделок следует учитывать, что сделкой, например, является согласие физического или юридического лица на совершение сделки.

По мнению М.И. Брагинского, с которым следует согласиться, согласие само по себе не порождает обычных для юридического факта последствий: возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей. Его роль проявляется лишь в случаях, когда на этот счет есть прямое указание в ГК РФ, ином законе или в другом правовом акте либо в договоре, и сводится к тому, что оно представляет собой непременное условие, при котором волеизъявление лица (одной стороны) или совпадающее встречное изъявление воли других лиц (для договоров) способно создать правоотношение. Сделку совершает один, а согласие дает другой. Таким образом, согласие третьего лица — юридический факт, который служит лишь условием, при котором законодательство предоставляет определенному лицу возможность совершать сделку (заключить договор) [7, с. 150-151]. В науке отмечено, что согласие представляет собой элемент юридического состава сделки и не является самостоятельным юридическим фактом) [8, с. 10].

Соглашение является самостоятельным юридическим фактом, как правило, изменяющим уже существующее правоотношение. Например, соглашение сторон об изменении и расторжении договора (п. 1 ст. 450 ГК РФ), соглашение о разделе имущества супругов (ст. 38 СК РФ). Соглашение не является основанием возникновения прав и обязанностей и заключается всегда между двумя или более лицами. Для соглашения свойственна «встречность воль», порядок его заключения менее регламентирован, чем порядок заключения договора. Соглашение не требует своего выражения в реальных действиях или поступках (например, передаче вещи, выполнении работ, оказании услуг), как сделка. Суть соглашения (иными словами — дачи согласия всеми его участниками) состоит в выражении воли без совершения реального действия. Если законом не установлена обязательная письменная форма, то для действительности соглашения достаточно устной формы.

В случаях, предусмотренных законом, осуществление некоторых прав одним лицом может быть обусловлено соблюдением прав и интересов других лиц. Так, продавец доли обязан известить в письменной форме остальных участников долевой собственности о намерении продать свою долю постороннему лицу с указанием цены и других условий,

на которых продает ее (п. 2 ст. 250 ГК РФ). В свою очередь, Федеральная нотариальная палата дает следующее разъяснение: в извещении должны быть указаны объект продажи и цена продажи. С учетом сложившейся практики оборота недвижимости в извещении должны быть указаны и другие значимые для сторон условия, например: порядок расчетов; сохранение установленного законом права залога при рассрочке платежа или нет; наличие лиц, сохраняющих право пользования в жилых помещениях; сроки передачи имущества и т.д. (п. 2.1 письма ФНП от 31.03.2016 № 1033/03-16-3 «О направлении Методических рекомендаций по проверке нотариусом соблюдения преимущественного права покупки участника долевой собственности при удостоверении договоров по продаже доли в праве общей собственности на недвижимое имущество постороннему лицу»). Согласно Приказу Минэкономразвития России от 17.11.2016 № 724 «Об утверждении Порядка размещения извещения участников долевой собственности на недвижимое имущество о на-

мерении продать долю в праве общей собственности на недвижимое имущество на официальном сайте органа регистрации прав в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет"» извещение размещается продавцом доли в праве общей собственности в электронной форме путем заполнения формы извещения в личном кабинете, размещенном на официальном сайте органа регистрации прав. Как видно, практика формирует содержание и порядок совершения отдельных юридически значимых действий (извещение), что, безусловно, стабилизирует гражданский оборот.

Таким образом, можно констатировать, что понятие волеизъявления в гражданском праве является широкой категорией, родовым понятием по отношению к отдельным способам выражения воли и включает в себя разные виды юридических фактов. И если исследование волеизъявления-сделки имеет длительную историю, то иные виды волеизъявлений требуют доктринального анализа, в том числе и для целей эффективного правоприменения.

1. Мейер Д.И. Русское гражданское право : в 2 ч. — По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. — Изд 2-е, испр. — М., 2000.

2. Холоденко Ю. Недействительность сделок с пороками воли: проблемы правового регулирования. — Саар-брюккен, 2011.

3. Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права». — М., 2000.

4. Труханов К.И. Решения собраний — новая категория в Гражданском кодексе РФ // Закон. — 2013. — №10 [Электронный ресурс]. — URL : //www. Igzakon.ru

5. Гражданское право : учебник / под ред. Б. М. Гонгало. — В 2 т. — Т. 1. — М., 2016.

6. Букшина С.В. Предварительное разрешение органа опеки и попечительства на распоряжение имуществом несовершеннолетнего // Изв. Алт. гос. ун-та. — 2011. — №2/2.

7. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: общие положения. — М., 2001.

8. Дятлов Е.В. Согласие третьих лиц на совершение сделки в гражданском праве : автореф. дисс. . канд. юрид. наук., — М., 2014.

Формы прямого волеизъявления граждан: виды, общая характеристика, правовое закрепление

Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан могут быть двух видов:

Формы прямого волеизъявления обязательного характера. Они позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования. Это местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, голосование по отзыву.

Формы прямого волеизъявления рекомендательного характера. Они способствуют выявлению общественного мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, публичные слушания, опросы граждан, конференции по вопросам местного значения и т.д.

Рассмотрим формы прямого волеизъявления граждан обязательного характера.

Местный референдум — это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Местный референдум является высшим непосредственным выражением воли населения данной территории. Конституция Российской Федерации, закрепляя референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие принципы проведения местного референдума:

• 1) участие в референдуме является всеобщим и равным;
• 2) голосование осуществляется непосредственно и добровольно;
• 3) контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 22) решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 56) на местный референдум в обязательном порядке выносится вопрос о введении средств самообложения граждан.

Согласно действующему законодательству на местный референдум не могут выноситься следующие вопросы:

• — принятие и изменение бюджета муниципальных образований;
• — введение, изменение, отмена налогов и сборов;
• — принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности жизнедеятельности населения;
• — о продлении полномочий глав муниципальных образований, глав администраций и представительных органов муниципальных образований.

В уставах муниципальных образований приобретают конкретное определение следующие проблемы:

• — вопросы, по которым проводится местный референдум;
• — порядок сбора подписей жителей данного муниципального образования под требованием о проведении местного референдума;
• — необходимое количество такого рода подписей;
• — порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп населения;
• — сроки назначения местного референдума и т.д.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и являются обязательными для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования.

Их значение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы местной власти и получают свои полномочия главы местной администрации. В ходе избирательной кампании граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

В федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме в Российской Федерации» определяется процесс организации выборов органов местного самоуправления, и выделяются следующие стадии:

• 1) назначение выборов;
• 2) образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей;

• 3) выдвижение и регистрация кандидатов для избрания в органы местного самоуправления;
• 4) проведение предвыборной агитации;
• 5) голосование;
• 6) определение результатов выборов.

Более подробную регламентацию указанные стадии и другие вопросы муниципальных выборов получают в законах субъектов Российской Федерации, например, в Законе Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области».

Жители муниципальных образований имеют возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц местного самоуправления, не оправдавших доверие избирателей.

Сходы граждан — это традиционная для России форма управления местными делами. Сходы обеспечивают гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании и т.п. Сходы также служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. В небольших городских и сельских поселениях с числом жителей меньше 100 человек, обладающих избирательным правом, сходы берут на себя роль и функции представительного органа, который в таких случаях не образуется.

Порядок созыва и проведения сходов определяется на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Решения, принятые на сходе граждан, являются обязательными для исполнения.

Голосование жителей по отзову депутата и выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24) возможно при двух условиях:

1) в судебном порядке должны быть доказаны конкретные противоправные решения или действия (бездействия) депутата (причем депутату должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу выдвигаемых обвинений);

2) за отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.

Территориальное общественное самоуправление согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27) является формой самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования.

Новый федеральный закон значительно расширяет статью, посвященную территориальному общественному самоуправлению, включив в нее уровни ТОС, организационные вопросы, перечень полномочий собрания жителей и органов ТОС, а также требования, предъявляемые к уставу ТОС.

Следует отметить, что территориальное общественное самоуправление является добровольной формой самоорганизации граждан, то есть оно может быть и не востребовано жителями.

Народная правотворческая инициатива — достаточно актуальная сегодня форма прямого волеизъявления граждан, позволяющая выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления. Граждане своими предложениями и проектами по вопросам местного значения могут помочь представительным органам в разработке местных нормативных актов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет и гарантирует реализацию населением муниципального образования своего права на народную правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются, во-первых, с обязанностью органов местного самоуправления по рассмотрению на открытых заседаниях с участием представителей населения правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением, и, во-вторых, с официальным опубликованием результатов их рассмотрения.

Федеральный закон 2003 г. (ст. 26) для осуществления правотворческой инициативы устанавливает минимальную численность инициативной группы граждан: не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом (для сравнения: по действующему в настоящее время Уставу г. Саратова необходимо собрать не менее 1000 подписей жителей).

Волеизъявление граждан на принятие правового акта в порядке правотворческой инициативы в отличие от волеизъявления, проявленного в ходе местного референдума, не является обязательным для органов местного самоуправления. Мотивированный отказ органов местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.

Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Обращения граждан — важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Кроме того, это способ укрепления связей муниципального аппарата с населением и источник информации, необходимый для решения текущих вопросов общественной жизни.

Граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как лично, так и направлять в них индивидуальные и коллективные обращения.

Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 32). Это обязанность органов местного самоуправления «дать ответ по существу обращений граждан в течение месяца» и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан.

Опросы общественного мнения — одна из форм прямого волеизъявления населения, позволяющая выявить его общественное мнение по поводу осуществления местного самоуправления. Результаты опросов обществениого мнения подвергаются анализу, социологическим исследованиям, а затем доводятся до населения через местные средства массовой информации.

Органы и должностные лица местного самоуправления заинтересованы в постоянном проведении мониторингов и публикации их результатов. Они позволяют узнать позицию, занимаемую населением муниципального образования по отношению к местной власти и оперативно среагировать на нее; помогают выявить проблемы населения и принять решение с учетом мнения и интересов большинства; дают возможность разъяснить свои взгляды и позиции; а также позволяют получить и сообщить дополнительную информацию.

Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие массовые выступления в последнее время стали одной из важных, хотя и противоречиво сказывающихся на социально-экономической жизни граждан, формой прямой демократии. Хотя эти акции не лишены рецидивов «власти толпы», они, тем не менее, в определенной степени выражают настроение жителей. Игнорирование подобных форм волеизъявления граждан может привести к смене власти, к срыву принятия и выполнения эффективных программ развития и к дестабилизации жизнедеятельности всего муниципального образования.

В то же время данные формы играют важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам социально-экономического развития территории и другим вопросам, требующих срочного разрешения.

В этой связи к проведению митингов, демонстраций и других массовых выступлений предъявляется ряд требований: они должны быть санкционированы, должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти, не должны преследовать запрещенные законом цели и проводиться без участия детей.

Публичные слушания (ст. 28) проводятся главой муниципального образования с участием жителей для обсуждения наиболее важных проектов местных нормативных актов. Так, на публичные слушания по новому закону должны выноситься:

• 1) проект устава муниципального образования, а также проекты о внесении изменений и дополнений в устав;
• 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
• 3) проекты планов и программ развития муниципального образования;
• 4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Наряду с предусмотренными федеральным законом формами непосредственной демократии граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законодательству.

Все формы прямого волеизъявления жителей способствуют возникновению и укреплению чувства «сообщности», восприятию муниципального образования как сложного, но единого организма, все элементы которого тесно взаимосвязаны между собой.

Какие существуют формы волеизъявления

Граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам (ст. 33 Конституции РФ; ч. 1 ст. 2 Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ). Кроме того, граждане вправе обращаться к Президенту РФ как к главе государства и в Администрацию Президента РФ. Такие обращения рассматривает соответствующее Управление в составе Администрации Президента РФ, являющейся государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ (п. 1, пп. «а», «б» п. 4 Положения, утв. Указом Президента РФ от 17.02.2010 № 201; п. 1 Положения, утв. Указом Президента РФ от 06.04.2004 № 490). Аналогичными правами в РФ обладают также иностранные граждане и лица без гражданства, кроме случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ; ч. 3 ст. 1 Закона № 59-ФЗ).

Институт обращений граждан в органы публичной власти многогранен, он является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы, а также способом защиты гражданами своих прав и законных интересов. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Обращение требует обязательного государственного реагирования. Для этого создаются специальные органы с широким кругом полномочий, которые либо сами удовлетворяют интерес индивида, либо имеют возможность воздействовать на другие организации в пользу разрешения, так или иначе, вопроса, инициировавшего обращение.

Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Государство рассматривает только те обращения, которые соответствуют государственным требованиям (по форме обращения).

Если обращение гражданина в государственные органы и органы местного самоуправления не имеет никаких оснований и продиктовано не намерением исполнить свой гражданский долг или защитить права и охраняемые законом интересы, а исключительно намерением причинить вред другому лицу, то имеет место злоупотребление правом (Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2014 № 382-О).

В последние годы появились новые субъекты и адресаты обращения, а также новые виды обращений, ранее неизвестные отечественному законодательству.

Основополагающий федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предлагает всего три группы обращений: индивидуальные и коллективные, письменные и устные, а также предложения, заявления и жалобы.

Обращения граждан могут быть в устной, письменной форме, а также в форме электронного документа. В последних двух формах различают такие виды обращений, как предложение, заявление и жалоба (п. 1 ст. 4 Закона № 59-ФЗ).

Обращение гражданина – это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

В соответствии с принципом разделения властей (полномочий) все обращения граждан в публичные органы можно подразделить на: 1) обращения в судебные органы; 2) обращения в исполнительные (исполнительно-распорядительные) органы; 3) обращения в законодательные (представительные) органы; 4) обращения в органы, не отнесенные ни к одной из традиционных ветвей власти.

Виды обращений в органы судебной власти:

1. заявления, например исковые заявления (ст. 131 и 132 ГПК РФ, ст. 125 и 126 АПК РФ), заявления об обеспечении иска (ст. 41 ГПК РФ, ст. 92 АПК), об отводах и самоотводах (ст. 19 ГПК РФ, ст. 34 АПК РФ, ст. 65 УПК РФ, ст. 25.13 КоАП РФ), об обеспечении доказательств (ст. 65 ГПК РФ, ст. 72 АПК РФ), о назначении экспертизы (ст. 82 АПК РФ), об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 АПК РФ) и др.;
2. ходатайства, например о передаче дела (ст. 33 ГПК РФ, ст. 39 АПК РФ), о замене ответчика (ст. 41 ГПК РФ, ст. 47 ГПК РФ), о содействии в собирании доказательств (ст. 57 ГПК РФ), о рассмотрении дела с участием присяжных заседателей (ст. 17 АПК РФ), о постановлении приговора без проведения судебного разбирательства (ст. 315 УПК РФ), о разрешении дела в слушании и об оглашении материалов дела (ст. 47.1 и ст. 65 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), об отложении рассмотрения дела (ст. 25.2 КоАП РФ) и др.;
3. жалобы, например апелляционная жалоба (ст. 320, 321, 322 ГПК РФ, ст. 181 АПК РФ, ст. 389.6 УПК РФ), кассационная жалоба (ст. 376 — 378 ГПК РФ, ст. 273, 275 — 277 АПК РФ, ст. 401.4 УПК РФ), частная жалоба (ст. 333 ГПК РФ), жалобы о передаче дела на рассмотрение другого арбитражного суда (ст. 39 АПК РФ), жалоба на законность и обоснованность действий (бездействия) и решений дознавателя или следователя (ст. 125 УПК РФ), жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 30.2 КоАП РФ), жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод (ст. 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») и др.;
4. отзывы, например на исковое заявление (ст. 131 АПК РФ), отзыв на жалобу (ст. 232 АПК РФ, ст. 30.16 КоАП РФ) и др.;
5. возражения, например возражения на жалобу (ст. 389.7 УПК РФ), возражения на частную жалобу (ст. 333 ГПК РФ), возражения заинтересованного лица относительно признания решения иностранного суда (ст. 413 ГПК РФ), возражения на жалобу и протест прокурора (ст. 30.15 КоАП РФ) и др.;
6. запросы как основной вид обращений предусмотрены законами шести субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах;
7. запросыинформации о деятельности судов (ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»);
8. традиционные обращения (предложения, заявления или жалобы, предусмотренные Федеральным законом № 59-ФЗ) также могут подаваться в суд и подлежат рассмотрению, если они не касаются отправления правосудия по конкретным делам.

Законодательство позволяет выделить следующие виды обращений граждан в законодательные (представительные) органы:

1. правотворческая инициатива граждан на местном уровне (ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
2. законодательная инициатива граждан на региональном уровне (ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
3. запрос информации о деятельности законодательного (представительного) органа (ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
4. традиционные обращения (предложения, заявления и жалобы, предусмотренные Федеральным законом № 59-ФЗ) также подлежат рассмотрению в представительном (законодательном) органе, если они не касаются осуществления представительным органом его законотворческих (нормотворческих), контрольных и бюджетных функций.

Обращения в государственные органы исполнительной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления урегулированы многими федеральными законами, например, заявление о государственной регистрации юридического лица (предусмотренное ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», заявление о лицензировании, заявление о выдаче заграничного паспорта (предусмотренное главой II Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию») и многие другие.

Обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, не отнесенные к судебным, представительным (законодательным) или исполнительно-распорядительным органам власти, включают в себя следующие виды:

1. обращения к Президенту РФ;
2. заявления, жалобы и иные обращения в прокуратуру (ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);
3. жалобы уполномоченным по правам человека на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных (муниципальных) служащих (ст. 15 — 17 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и соответствующие законы субъектов Федерации при учреждении в них должности уполномоченного по правам человека);
4. жалобы субъектов предпринимательской деятельности уполномоченным по защите прав предпринимателей в РФ (ст. 4 Федерального закона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» и соответствующие законы субъектов Федерации);
5. 5. жалобы уполномоченным по правам ребенка в РФ (соответствующие законы субъектов РФ, поскольку Указ Президента РФ «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» норм о порядке приема и рассмотрении обращений не содержит в принципе);
6. обращения в органы судейского сообщества;
7. заявления в Центральный банк РФ о государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций (ст. 14 «О банках и банковской деятельности»);

1. обращения в избирательные комиссии, например заявление выдвинутого лица о согласии баллотироваться, жалоба на нарушение избирательных прав и другие (ст. 33 и ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а также обращения, предусмотренные законами субъектов Федерации (например главой 16 Избирательного кодекса Свердловской области);

1. обращения в Счетную палату России и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

ФОРМЫ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Обращения в соответствии с их процессуальной формой:

1) универсальные (общие) обращения;

2) специальные обращения;

3) дополнительные (частные) обращения.

Обращения в зависимости от субъекта волеизъявления:

1) индивидуальные обращения граждан — это волеизъявление одного гражданина, направленное одному адресату вне зависимости от количества субъектов права, в отношении которых предполагается наступление юридически значимых последствий. Иными словами, индивидуальность или коллективность обращения зависит не от содержания, а от его формы, а именно от субъекта и волеизъявления;

2) коллективные обращения граждан; Коллективное обращение — это волеизъявление двух и более граждан по одному предмету, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан. Такое обращение может быть подписано как всеми заявителями, так и уполномоченным от их имени лицом.

3) обращения объединений граждан и юридических лиц.

Обращения в соответствии с объективной стороной волеизъявления:

1. устные обращения: 1.1. озвученные в ходе личного приема граждан; 1.2. озвученные не на личном приеме; 1.3. поданные по телефону, в том числе по телефонам доверия и «горячих линий»; 1.4. озвученные в непечатных средствах массовой информации (по телевидению, по радио, в форме аудио- и видеороликов на сайтах СМИ в сети Интернет);
2. письменные обращения:

2.1. по форме изготовления обращения (рукописные и машинописные); 2.2. по способу подачи обращения (поданные на личном приеме; поданные в подразделение, отвечающее за прием корреспонденции, например канцелярию, секретариат и т.п.; направленные посредством почтовой связи; направленные посредством электронной почты; направленные через электронные приемные на официальных сайтах в сети Интернет; направленные через официальные универсальные интернет-порталы, например Единый портал государственных и муниципальных услуг; переданные посредством факсимильной связи).

ПОРЯДОК ПОДАЧИ И РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Права гражданина при рассмотрении обращения

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, на основании обращения с просьбой о его предоставлении, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

В статье 6 федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлены гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением: запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Требования к письменному обращению:

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. К обращению в форме электронного документа необходимые документы и материалы прилагаются в электронной форме.

На официальных сайтах государственных органов и органов местного самоуправления содержится информация в отношении организации работы с обращениями граждан. В частности, указывается порядок направления гражданами обращений, получения информации по вопросам их рассмотрения, а также порядок организации и проведения личного приема граждан. Кроме того, обращение возможно направить путем заполнения специальной формы на официальном сайте указанных органов (например, на сайте Росреестра, ФНС России).

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. В случае, если в соответствии с вышеуказанным запретом, невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Ответ на обращение направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, поступившем в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, и в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении, поступившем в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме.

Обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением следующих случаев (п. 4 ч. 1 ст. 10, ч. 2 — 6 ст. 11 Закона № 59-ФЗ):

1) если обращение касается обжалования судебного решения, то оно возвращается гражданину в течение семи дней со дня регистрации с разъяснением порядка обжалования судебного решения;

2) если в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, то возможно оставление обращения без ответа по существу и сообщение гражданину о недопустимости злоупотребления правом;

3) если текст письменного обращения не поддается прочтению, то ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в соответствующий орган или должностному лицу, о чем сообщается гражданину в течение семи дней со дня регистрации его обращения (при условии, что его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению);

4) если текст письменного обращения не позволяет определить его суть, то ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в соответствующий орган или должностному лицу, о чем сообщается гражданину в течение семи дней со дня регистрации его обращения;

5) если в обращении содержится вопрос, на который гражданину неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, адресаты таких обращений совпадают и в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, то в отношении такого обращения может быть принято решение о его безосновательности и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу, о чем он уведомляется;

6) если ответ на поставленный в обращении вопрос, затрагивающий интересы неопределенного круга лиц, размещен на официальном сайте соответствующего органа, гражданину в течение семи дней со дня регистрации его обращения сообщается электронный адрес указанного сайта (при этом обращение, содержащее обжалование судебного решения, не возвращается);

7) если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, то гражданину сообщается о невозможности предоставления в связи с этим ответа.

Кроме того, в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ (анонимное обращение), ответ на обращение не дается. Однако если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в соответствующий государственный орган (ч. 1 ст. 11 Закона № 59-ФЗ; п. 46 Инструкции, утв. Приказом МВД России от 29.08.2014 № 736; п. 5.4 Приказа Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 15.12.2004 № 161).

В случае поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменного обращения, содержащего вопрос, ответ на который размещен на официальном сайте данных государственного органа или органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», гражданину, направившему обращение, в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается электронный адрес официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на котором размещен ответ на вопрос, поставленный в обращении, при этом обращение, содержащее обжалование судебного решения, не возвращается. В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. В случае, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Сроки рассмотрения письменного обращения

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Письменное обращение, поступившее высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения.

В исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению. В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ

Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Целями деятельности прокуратуры в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре являются:

— обеспечение верховенства закона;

— обеспечение единства и укрепления законности;

— обеспечение защиты и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (ч. 1 ст. 10 Закона о прокуратуре).

Утвержденной формы обращения в органы прокуратуры нет, поэтому оно может быть составлено в произвольной форме.

Обращение в прокуратуру может быть сделано в письменной, устной форме или в форме электронного документа и иметь вид предложения (рекомендация заявителя по совершенствованию законов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению деятельности государства и общества в социально-экономической и иных сферах), заявления (просьба лица о содействии в реализации его прав и свобод или прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц), жалобы (просьба заявителя о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц) или ходатайства (просьба заявителя о признании определенного статуса, прав, свобод).

Обращение в прокуратуру может быть индивидуальным или коллективным. Коллективное обращение — обращение двух или более лиц, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания.

Обратиться с заявлением, предложением или жалобой в прокуратуру лучше в письменной форме или в форме электронного документа. Письменное обращение может быть направлено в прокуратуру по почте, по телеграфу, факсимильной связью или с помощью информационной системы общего пользования.

Порядок и сроки рассмотрения таких обращений регламентированы Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45.

Обращения граждан подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в органы прокуратуры и разрешаются, как правило, в течение 30 дней со дня их регистрации, а не требующие дополнительного изучения и проверки — в течение 15 дней (п. п. 2.3, 5.1 Инструкции, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45).

Обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения, либо не представляется возможным понять существо вопроса, в течение семи дней со дня регистрации возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные, а при необходимости — с разъяснением, куда им для этого следует обратиться (п. 2.9 Инструкции № 45).

Порядок проверки обращений и запросов, обеспечивающий наиболее объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение поставленных в них вопросов, определяется руководителями соответствующих прокуратур.

Поступившие в органы прокуратуры обращения, в том числе по поводу решений нижестоящих прокуроров, разрешаются с изучением копий судебных решений, материалов прокурорских проверок и иных материалов. При необходимости обращения могут быть разрешены с изучением уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, истребованием нормативных документов, получением объяснений от граждан, а также должностных и иных лиц, действия которых обжалуются.

Обращения, содержащие сведения о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов и нижестоящих прокуроров, а также обращения по наиболее актуальным (резонансным) вопросам проверяются, как правило, с выездом на место либо за результатами проверок таких обращений устанавливается контроль.

Для обеспечения полноты и объективности проверок по любому обращению к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости — заявители.

При рассмотрении обращения органами прокуратуры заявитель имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме.

Парламентские запросы разрешаются непосредственно в подразделениях Генеральной прокуратуры РФ.

Поручения нижестоящим прокурорам о проверке изложенных в обращениях доводов даются начальниками подразделений с указанием конкретных обстоятельств, подлежащих проверке, и сроков их исполнения.

В случае, если прокурор по объективным причинам не смог своевременно исполнить поручение, перед должностным лицом, давшим это поручение, не позднее чем за 5 дней до истечения срока возбуждается ходатайство о его продлении.

Прокуроры к информации об исполнении соответствующего поручения вышестоящей прокуратуры прилагают проверочные материалы, копии документов прокурорского реагирования, а в необходимых случаях — надзорные (наблюдательные) производства. Решения в таких случаях принимаются в прокуратуре, направившей поручение.

При необходимости подчиненным прокурорам могут направляться поручения о проведении дополнительной проверки с указанием, что конкретно и в какой срок должно быть исполнено. Окончательное решение по таким обращениям принимается тем прокурором, который давал поручение.

При разрешении обращений, рассмотрение которых взято на контроль (особый контроль), составляется мотивированное заключение.

Прекращение переписки с заявителем возможно, если повторное обращение не содержит новых доводов, а изложенные ранее полно, объективно и неоднократно проверялись и ответы даны в порядке, установленном настоящей Инструкцией, правомочным должностным лицом органа прокуратуры. Обращения, поступившие после прекращения переписки и не содержащие новых доводов, остаются без разрешения на основании рапорта исполнителя.

Переписка возобновляется, если причины, по которым она была прекращена, устранены. Новые данные о нарушениях закона, сообщенные заявителем, проверяются в порядке, установленном настоящей Инструкцией.

Сроки рассмотрения обращений

Обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки — в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Если установленный срок рассмотрения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем рассмотрения считается следующий за ним рабочий день.

Парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней со дня получения или в иной установленный соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации срок.

Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (депутатский запрос) разрешается не позднее 30 дней со дня его получения или в иной согласованный с инициатором запроса срок.

Обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой о предоставлении информации по вопросам, связанным с их деятельностью, разрешаются безотлагательно, а при необходимости получения дополнительных материалов — не позднее 30 дней со дня получения обращения.

В случае, если обращение требует проверки, не позднее 7 дней со дня получения обращения о ее проведении сообщается автору в письме за подписью начальника главного управления, управления, начальника отдела (на правах управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо лиц, их замещающих, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта Российской Федерации, прокурора нижестоящей прокуратуры.

Если проведение проверки по обращению не требуется, ответ дается в 15-дневный срок, без предварительного уведомления автора.

Такой же порядок рассмотрения обращений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается в прокуратурах субъектов Российской Федерации.

Ответы депутату, обратившемуся в пользу гражданина, и заявителю направляются одновременно только после доклада по существу руководителю, давшему поручение (кроме уведомлений о продлении срока проверки). Направление ответа заявителю раньше, чем подписан ответ депутату, не допускается.

Согласно ст. 34 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» запрошенные Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации материалы, документы и иная информация направляются ему не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в запросе не установлен иной срок. Заключение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, содержащее его рекомендации, рассматривается в соответствии со ст. 35 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в месячный срок и о принятых мерах в письменной форме сообщается Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 24 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» ответ на запрос Общественной палаты Российской Федерации направляется не позднее 30 дней со дня его получения, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой Российской Федерации, — не позднее 14 дней. Ответ подписывается должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности.

Поручения, в том числе содержащиеся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, и указания Президента Российской Федерации исполняются в установленные в них сроки. Срок исполнения поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, исчисляется в календарных днях со дня вступления этих актов в силу. Срок исполнения поручения или указания Президента Российской Федерации, не содержащего конкретной даты исполнения, исчисляется в календарных днях с даты подписания поручения или с даты резолюции Президента Российской Федерации, оформленной в виде указания.

Обращения помощников Президента Российской Федерации, высших должностных лиц Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также обращения, разрешение которых взято на особый контроль, разрешаются безотлагательно.

В случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней.

Направление ответов на обращения и запросы

Обращения, в том числе взятые на контроль (особый контроль), считаются разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям.

Ответ на обращение (запрос), поступившее в органы прокуратуры по информационным системам общего пользования, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу.

Если по обращению (запросу) принесен протест (внесено представление), предъявлен иск или приняты иные меры прокурорского реагирования, заявителю сообщается об этом, а также он уведомляется, где впоследствии может получить информацию о результатах их рассмотрения. Ответ заявителю направляется разрешавшим обращение прокурором.

При направлении заявителям ответов на обращения возвращаются в обязательном порядке приложенные к ним документы.

Не подлежат возврату документы и материалы, направленные заявителем в органы прокуратуры в электронном виде.

Ответ на обращение (запрос) дается с учетом требований федерального законодательства и права заявителя на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

Подробная аргументация в ответах на обращения, связанные с вопросами надзора за расследованием уголовных дел, приводится либо в форме, не раскрывающей тайну предварительного расследования, либо после окончания расследования.

При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

По итогам рассмотрения обращения может быть принято одно из следующих решений:

«удовлетворено» — приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя;

«удовлетворено повторное обращение» — принято решение об удовлетворении обращения, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и/или по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения, а также по которому подтвердились факты волокиты и небрежности при рассмотрении предыдущего обращения, независимо от принятого по существу обжалуемых вопросов решения;

«отклонено» — требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными;

«разъяснено» — разъяснены вопросы правового характера, в том числе при отсутствии в обращении просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств либо если к моменту рассмотрения обращения по нему уже принято решение компетентным органом;

«принято иное решение» — оставлено без разрешения, возвращено заявителю, приобщено к материалам надзорного (наблюдательного) производства, прекращена переписка;

«направлено» — направлено в течение 7 дней со дня регистрации для разрешения в другую прокуратуру, другое ведомство, другую организацию по принадлежности.

Заявитель либо его представитель по письменному заявлению имеет право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если эти материалы непосредственно затрагивают его права и свободы и в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, а также снимать копии с названных документов и материалов с использованием собственных технических средств.

ЭЛЕКТРОННЫЕ ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН

Со 2 августа 2014 г. вступил в силу федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который установил правовые основы организации и осуществления такого контроля за деятельностью государства и муниципалитетов.

Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля.

В качестве механизма контроля граждан за органами публичной власти важное место принадлежит петициям, которые могут подавать как индивиды, так и объединения лиц. Термин «петиция» охватывает такие ее разновидности, как обращение, заявление, ходатайство, требование (жалоба). Одной из задач петиций является информирование публичной власти о сложившемся понимании какой-либо общественно значимой проблемы или интереса.

В настоящее время все большую популярность получают электронные обращения, как индивидуальные, поданные в органы власти посредством сети Интернет, так и коллективные, поданные с помощью специальных сайтов.

Среди подобных сайтов в РФ выделяется Change.org — платформа коллективных электронных обращений по актуальным вопросам, которую большинство граждан воспринимают как официальную площадку выражения своего мнения и сбора подписей. Большинство петиций на сайте касаются значимых аспектов жизни общества и государства, то есть ярко выражают наличие общественного интереса в их разрешении и общественного запроса на взаимодействие общества и государства. Часть вопросов была даже успешно разрешена, это касается петиций, вызвавших общественный резонанс, текст которых был размещен в СМИ. Однако в настоящее время электронные петиции на Change.org не имеют юридической силы. Во-первых, на Change.org любой человек может создать петицию для защиты своих прав, темы не модерируются. Сколько бы подписей ни было собрано, государственные структуры не могут принимать данные подписи во внимание при рассмотрении заявленных вопросов, поскольку, для того чтобы оставить свой голос на данном ресурсе, нет необходимости представлять паспортные данные, а это обязательная процедура для легитимного сбора подписей.

Данный факт отличает платформу Change.org от платформы «Российская общественная инициатива», где личность каждого подписанта подтверждена. Во-вторых, механизм работы Change.org допускает накрутку голосов, так как привязка идет к странице в социальной сети, где есть возможность создать поддельную страницу.

Таким образом, электронные петиции так же, как и обращения граждан в органы власти, выполняют три функции: информационную, коммуникационную, правозащитную.

Информационная функция состоит в том, что обращения граждан являются ценнейшим источником сведений для органов государственной власти и местного самоуправления о проблемах граждан.

Коммуникационная функция заключается в том, что обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане смогут воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия.

Благодаря широкому общественному резонансу именно электронные петиции служат необходимым элементом обратной связи между гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления. Они являются важным источником информации о процессах в обществе, которая полезна для решения вопросов как государственной, так и общественной значимости.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ПОРЯДКА РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Лица, виновные в нарушении федерального закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях» от 30.12.2001 г. (далее – КоАП РФ) нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, – влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Неправомерный отказ в предоставлении гражданину, в том числе адвокату в связи с поступившим от него адвокатским запросом, и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. (ст. 5.39 КоАП РФ).

Согласно ст. 5.63. КоАп РФ – «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» нарушение должностным лицом федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, работником многофункционального центра, работником иной организации, осуществляющей в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работником государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, порядка предоставления государственной услуги, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти или государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти или органов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на работников многофункциональных центров, работников иных организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, работников государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, — от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей.

Нарушение должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, осуществляющего исполнительно-распорядительные полномочия, порядка предоставления государственной услуги в случае, если нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением данной государственной услуги, осуществляется нормативными правовыми актами Российской Федерации, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей

Нарушение должностным лицом, наделенным полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению — влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ, согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ возбуждаются прокурором. На основании ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ дела данной категории рассматриваются мировыми судьями.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся в материалах проверок, проведенных в рамках полномочий на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушениях закона, или в материалах проверок, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений.

Как правило, поводом для возбуждения дел указанной категории являются поступающие в органы прокуратуры обращения самих граждан и организаций, а также результаты прокурорских проверок органов власти, органов местного самоуправления, а также организаций, на которые возложено осуществление публично значимой функции.

Наиболее распространенными нарушениями, выявляемыми по результатам проведенных проверок, являются несоблюдение 30-дневного срока рассмотрения обращений граждан, а также несоблюдение требований закона об уведомлении заявителей о переадресации обращения для рассмотрения в другой государственный орган, к чьей компетенции относится решение поставленных в нем вопросов.

Осуществляя надзор за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, прокурор не ограничен в применении актов прокурорского реагирования. Помимо возбуждения дела об административном правонарушении, прокурор вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной, установленной законом ответственности, предостеречь о недопустимости нарушения закона.

Вместе с тем привлечение лица к административной ответственности является наиболее действенной мерой прокурорского реагирования, носящей превентивный характер.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Нередко информация о фактах нарушения порядка рассмотрения обращений граждан поступает в органы прокуратуры по истечении трехмесячного срока с момента совершения правонарушения, что исключает привлечение виновных лиц к административной ответственности.

В случае выявления нарушений порядка рассмотрения обращений граждан в деятельности должностных лиц, указанных в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, а также в случае, когда на момент обнаружения указанных нарушений прошло 3 месяца со дня их совершения, прокуратурой вносится представление об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствовавших, в котором ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лица, допустившего указанное нарушение.

Важное место в обеспечении соблюдения и реализации права граждан на обращение занимает закрепленное в ст. 46 Конституции Российской Федерации право на обжалование в судебном порядке решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Судебный порядок обжалования с 15 сентября 2015 г. регулируется главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ). Положения данной главы предусматривают, что любой гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

В ч. 8 ст. 226 КАС РФ установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В порядке КАС РФ заявители вправе обжаловать ответы на направленные в органы прокуратуры обращения, в т.ч. и по вопросам возбуждения дел об административных правонарушениях, а также обжаловать действия (бездействия) должностных лиц органов прокуратуры, связанные с рассмотрением обращений граждан и юридических лиц.

Правонарушения, связанные с рассмотрением обращений граждан, возникают в сфере публичных отношений гражданина и государства и посягают на конституционное право граждан, снижая авторитет органов власти, в связи с чем надзор за соблюдением прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления остается одним из приоритетных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры.

Привлечение должностных лиц, допустивших нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, к предусмотренной законом ответственности способствует более эффективному укреплению правопорядка и обеспечению законности в их деятельности.

Материал подготовлен с использованием СПС «Консультант плюс»