Пенсионный фонд
Пенсионный фонд — это организация, которая занимается социальной поддержкой граждан, в основном начисляет пенсии по старости или инвалидности. Выделяют два вида фондов: государственный, его называют ПФР, и негосударственные — НПФ.
Что такое Пенсионный фонд России
Пенсионный фонд России — самостоятельная организация. Ее деньги не входят в состав федеральных, региональных или муниципальных бюджетов.
Бюджет фонда формируют несколько источников, но в основном — страховые взносы. Платить их обязательно: в сотрудничестве с налоговой фонд контролирует, все ли взносы поступили в срок и в полном объеме.
Главная задача пенсионного фонда — выплаты пенсий и социальных пособий. К ним относятся:
- пенсии по старости, инвалидности, потере кормильца;
- пенсии госслужащим и военным;
- социальные доплаты пенсионерам, если пенсия меньше прожиточного минимума;
- пенсионные накопления;
- материнский капитал;
- социальные выплаты ветеранам, инвалидам, героям и другим категориям граждан;
- адресная помощь пенсионерам, если их доход меньше прожиточного минимума;
- пособия на детей.
Пенсионный фонд ставит гражданина на учет и присваивает ему СНИЛС — страховой номер лицевого счета. Номер помогает идентифицировать человека в базе, проверить его трудовой стаж и накопления.
Структура ПФР
Структура фонда состоит из нескольких уровней. Пенсионный фонд федерального уровня — центральный аппарат, регионального — отделения, местного — управления.
Центральный аппарат. Центральный аппарат контролирует работу фонда. В него входят три органа: правление, исполнительная дирекция и ревизионная комиссия. У них разные задачи:
- Правление. Следит, чтобы работа пенсионного фонда соответствовала закону, определяет перспективы и текущие задачи фонда, утверждает бюджет и расходы, устанавливают форму отчетов об исполнении. Еще правление занимается кадровыми вопросами: определяет структуру и штаты.
- Исполнительная дирекция. Определяет бюджет пенсионного фонда, распределяет средства по регионам, занимается инвестированием и контролирует работу территориальных органов.
- Ревизионная комиссия. Отвечает за внутренний аудит: проверяет деятельность правления и исполнительной дирекции, следит, чтобы территориальные органы эффективно расходовали бюджет.
Отделения. Отделения расположены в субъектах РФ. Именно в них приходят, чтобы подавать заявления и получать справки. Они выполняют основные функции пенсионного фонда: оформляют пенсии, выплаты, маткапитал, ведут учет страхователей, собирают страховые взносы и консультируют по вопросам, связанным с пенсиями
Управления. Управления устроены аналогично, но отвечают за меньшую территорию — города и районы.
Откуда пенсионный фонд берет деньги
У пенсионного фонда несколько источников дохода: взносы, пени, штрафы и инвестиции.
Обязательные страховые взносы. Это платежи, которые работодатели вносят за сотрудников, а ИП еще и за себя.
Добровольные взносы. Если нет дохода, с которого работодатель производит отчисления, можно делать взносы самостоятельно. Например, платить добровольные взносы могут самозанятые или граждане, которым не хватило пенсионного стажа для получения права на пенсию.
Пени и штрафы. Их начисляют за нарушение сроков уплаты взносов.
Доходы от инвестирования. Пенсионный фонд вкладывает свободные средства в облигации, депозиты и госбумаги.
Денег из этих источников не хватает, чтобы выплатить все пенсии и пособия, поэтому уже несколько лет на поддержку фонда направляют средства из федерального бюджета.
Распоряжаться деньгами на свое усмотрение фонд не может, он подчиняется законам Российской Федерации. Он тратит деньги на доставку пенсий и пособий, платит взносы в фонд гарантирования пенсионных накоплений, который страхует накопительную часть пенсии. Еще фонд тратит средства на поддержание своей работы: ремонт зданий, покупку мебели, канцелярии.
Чем частные фонды отличаются от государственного
Граждане могут сами распоряжаться накопительной частью пенсии: ее можно оставить в государственном пенсионном фонде — ПФР, а можно перевести в негосударственный.
Негосударственный пенсионный фонд, или НПФ, — это частная организация, которая управляет пенсионными накоплениями граждан. Частные фонды инвестируют деньги граждан в финансовые инструменты и получают доход, а затем включают часть этой прибыли в пенсии клиентов. Деятельность негосударственных фондов контролирует Центральный банк России.
Чтобы частный фонд мог законно работать, у него должна быть лицензия. Актуальный список лицензированных частных фондов можно найти на сайте Банка России.
Реестр негосударственных фондов постоянно обновляется
Главное отличие частных фондов в том, что их бюджет не подотчетен государству. Есть еще несколько отличий.
Доходность. Государственный фонд использует только стабильные инвестиции, которые нацелены на сохранение и защиту капитала, а не на его рост. Негосударственные фонды выбирают более рискованные проекты, чтобы доходность была выше.
Защита от рисков. Пенсионный фонд России, в отличие от частных, не может обанкротиться или лишиться лицензии. Некоторые негосударственные фонды участвуют в системе гарантирования прав застрахованных лиц. Если такой фонд разорится или лишится лицензии, то накопления не исчезнут. Максимум, что потеряет вкладчик, — инвестиционный доход за несколько лет.
Как проходят проверки ПФР
Предприниматели подвергаются контролю со стороны различных инстанций, в том числе и Пенсионного фонда. ПФР осуществляет плановые камеральные и выездные проверки. Что именно вызывает интерес ревизоров от ПФР, как именно проходит сама процедура и что в связи с этим нужно иметь в виду предпринимателю? Будем разбираться.
Для чего нужна проверка ПФР
Представители Пенсионного Фонда Российской Федерации могут подвергнуть процедуре проверки любого предпринимателя, использующего наемный персонал. Законодательная обязанность руководителя – выступать страхователем для своих сотрудников, то есть начислять сотрудникам средства для уплаты взносов в ПФР и перечислять их по назначению (ст. 303 ТК РФ).
Цель ревизии – выяснение корректности исчисления и своевременности уплаты в полном объеме предусмотренных законом страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Если в результате проверки выявляются нарушения, представители ПФР уполномочены накладывать на виновных предусмотренные законом санкции (о них подробнее ниже).
Чем регламентируются проверки ПФР
Сотрудники ПФР при проведении ревизии должны руководствоваться следующими нормативными актами:
- Методические рекомендации по проведению проверок, выпускаемые и утверждаемые Правлением ПФР (постоянно обновляются).
- Федеральный закон № 212 от 24 июля 2009 года «О взносах в Пенсионный Фонд РФ».
- Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
- Налоговый Кодекс РФ.
Два типа проверок Пенсионного фонда
ПФР может производить два типа проверок:
- камеральную – при каждой подаче соответствующей отчетности;
- выездную – плановую ежегодно или внеплановую.
Камеральная проверка ПФР
Этот вид проверки является основным для ПФР. Он осуществляется часто – один раз в квартал, после того как была предоставлена ежеквартальная отчетность работодателя по уплате страховых взносов. Камеральная проверка означает ревизию полученных из отчетов данных.
Особенности проведения камеральной проверки ПФР
- Для нее не нужно специальное разрешение руководства: сотрудник территориального отделения ПФР осуществляет ее просто по служебному заданию, собственному решению.
- Для этого типа проверок не утверждаются планы.
- Место проведения проверки – региональное отделение Пенсионного Фонда.
- Сроки проведения – 90 дней с момента предоставления отчетности.
- Перечень запрашиваемых для проверки документов является открытым: если предоставленные данные не устроили ПФР, она вправе запросить любую необходимую документацию дополнительно.
Что проверяют камеральным способом
Анализу подвергаются данные из отчетности по следующим направлениям:
- принадлежность выплаченных страховых взносов данному работодателю (идентификация);
- подан ли расчет уплаты взносов вовремя;
- арифметическая проверка (сопоставление с предыдущими показателями);
- анализ на достоверность (по другим имеющимся в ПФР данным);
- правильно ли выбран тариф для исчисления и верно ли рассчитаны по нему взносы;
- полностью ли перечислены взносы и вовремя ли это сделано.
Результаты камеральной проверки ПФР
Наилучший вариант – если проверка прошла успешно, предприниматель об этом не информируется. Если выявлены какие-либо отклонения от нормы, возможны варианты последующих процедур в зависимости от характера нарушений.
- Выявлена недостача по взносам (недоимка). Проверяющий составляет справку по форме 3-ПФР, руководитель ее подписывает и заверяет печатью. Ее не выдают подателю отчетности, а хранят в деле. По факту этой справки в течение 3 месяцев работодатель получит требование о погашении недоимки.
- Выявлены ошибки в исчислении или разбег данных. В этом случае страхователь получит требование 8-ПФР о предоставлении пояснений или внесении исправлений. Сделать это надо быстро, не позже 5 дней. Далее реализуется один из следующих путей:
- после пояснений нарушений нет – проверка закрывается, акт составлять не нужно, плательщику дополнительно ничего не сообщается;
- после пояснений выявляется правонарушение – это вызывает составление акта 16-ПФР, который направляется плательщику. Если у него есть возражения, он вправе их предоставить в течение 15 дней. Затем в течение декады выносится окончательный результат: либо о привлечении к ответственности, либо об отказе в этом привлечении. Ответственность предусматривает не только погашение возникшей недоимки но и пеней, штрафов, которые назначаются в течение 10 дней с момента вступления решения в силу отдельным требованием. Копия вынесенного решения в течение 5 дней выдается плательщику под роспись или направляется заказным письмом.
ВНИМАНИЕ! Вынесенное решение плательщик вправе обжаловать в вышестоящем органе или судебной инстанции в течение 30 дней со дня вручения.
Выездная проверка ПФР
Это более сложный вид ревизии, проводящийся не чаще 1 раза в 3 года. Такая проверка длится около 2 месяцев, так как связана с плотным изучением документации на месте. Ее цель – контроль правильности расчета пенсионных начислений.
Важные моменты выездной проверки
- Планово проводится совместно с проверкой ФСС (ч. 3 ст. 33 ФЗ № 212).
- Внеплановые проверки происходят по отдельности.
- Захватывают период, не превышающий 3 календарных лет «тому назад» от вынесения решения о проверке.
- Руководство ПФР может приостанавливать и возобновлять выездную проверку:
- для истребования дополнительных документов (их можно предъявлять в виде заверенных копий);
- для получения сведений от иностранных органов контроля в рамках действия международных договоров;
- для перевода полученных сведений на государственный язык.
- Страхователя проверяют на его территории, для чего он должен выделить ревизорам отдельное помещение. При отсутствии такой возможности проверка может переместиться на территорию регионального отделения ПФР (п. 1 ст. 35 ФЗ № 212).
ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ! Ревизоры обязаны предъявить служебные удостоверения и решение о назначении проверки. Как правило, сразу предъявляется и требование о предоставлении конкретных документов. Количество и наименование объектов проверки не ограничено.
Что изучают специалисты при выездной проверке
Глубокому анализу подвергается информация из следующих документальных источников:
- учетная документация;
- отчетность бухгалтерии, в том числе первичка и регистры учета;
- расчеты по уплаченным ранее страховым взносам;
- кассовые, банковские бумаги;
- лицензии;
- финансовые документы (книги доходов и расходов, ордера, ведомости, кассовые книги и др.);
- договоры и допсоглашения;
- приказы руководства;
- документы индивидуального учета в системе ПФР.
При сплошной проверке анализируют все документы, имеющие отношение к страховым взносам в ПФР. Выборочная проверка позволяет ограничиться отдельными статьями отчетности.
Что ищут проверяющие
Предоставленная отчетность изучается на предмет обнаружения нарушений в исчислении, сроках или полноте уплаты пенсионных страховых взносов. Проверке подлежат:
- корректность определения размера взносов;
- база, по которой начисляются взносы;
- суммы, не входящие в базу для исчисления платежей;
- правильность применения тарифа;
- обоснованность применения льготного тарифа;
- время предоставления расчетов и их полнота;
- полностью ли и вовремя перечисляются страховые взносы.
ВАЖНАЯ ИНФОРМАЦИЯ! Ревизоров интересует главным образом то, не скрывают ли плательщики часть средств от включения в базу для расчета страховых начислений, например, путем «серых» и «черных» зарплат, необоснованного применения пониженного тарифа, гражданских договоров, необязательных к заключению и др.
Результат выездной проверки
По истечении срока проверки составляется справка о ее проведении. На ее основании на протяжении 2 месяцев составляется акт. После того как он будет подписан, его вручат плательщику в течение 5 дней. После этого у работодателя есть 15 суток для возражений, а у ПФР после рассмотрения возражений – декада для оформления решения о привлечении к ответственности или отказе в нем.
Получив решение, предприниматель должен помнить, что оно вступит в силу спустя 10 дней, а обжаловать его можно еще 3 месяца.
Справка о статусе Пенсионного фонда Российской Федерации
Пенсионный фонд Российской Федерации был образован в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР.
Указанным постановлением был определен статус Пенсионного фонда Российской Федерации как самостоятельного кредитно-финансового учреждения, осуществляющего свою деятельность применительно к Закону РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» и подотчетного Верховному Совету РСФСР (в соответствии с постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 958 «О передаче в ведение совета Министров – Правительства Российской Федерации организаций и учреждений» было установлено, что Пенсионный фонд Российской Федерации находится в ведении Совета Министров – Правительства Российской Федерации и ему подотчетен).
В постановлении Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 также закреплялось положение о том, что денежные средства Фонда не входят в состав республиканского бюджета РСФСР, других бюджетов и фондов и изъятию не подлежат. Позднее данная норма предусматривалась во всех нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации.
Таким образом, средства, предназначенные для пенсионного обеспечения, были выделены из состава государственного бюджета в самостоятельный бюджет Пенсионного фонда РСФСР (оставаясь при этом государственной собственностью).
Следует отметить, что данным постановлением устанавливался также размер взносов на социальное страхование, обязательных для уплаты всеми предприятиями и организациями независимо от форм собственности и подчиненности.
В рамках системы, действовавшей ранее, когда средства, предназначенные на финансирование выплаты государственных пенсий, входили в состав государственного бюджета, было возможно заимствование этих средств на другие государственные нужды (помимо пенсионных выплат), что негативно сказывалось на финансовой устойчивости пенсионной системы, то есть способности Пенсионного фонда сохранять существующий уровень платежеспособности при возможных неблагоприятных внешних и внутренних воздействиях на финансовые потоки.
С установлением автономности пенсионного бюджета доходы Фонда перестали входить в бюджеты других уровней, был сделан шаг к страховым принципам и повышению эффективности деятельности системы государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации, а также заложены основы достижения долгосрочной финансовой устойчивости этой системы.
В течение периода, длившегося с момента образования Фонда и до 1 января 1992 года, Пенсионный фонд РСФСР осуществлял свою деятельность на основании Временного положения о Пенсионном фонде РСФСР и Порядка уплаты страховых взносов предприятиями, организациями и гражданами в Пенсионный фонд РСФСР, утвержденных постановлением Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. № 556-1, в которых были закреплены положения, аналогичные положениям постановления Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1.
С 1 января 1992 года в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» были введены в действие Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) и Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России).
Указанные документы также содержали положения о статусе Пенсионного фонда Российской Федерации, согласно которым Пенсионный фонд Российской Федерации являлся самостоятельным финансово-кредитным учреждением, а его денежные средства находились в государственной собственности Российской Федерации и не входили в состав бюджетов, других фондов и не подлежали изъятию.
На Пенсионный фонд Российской Федерации были возложены обязанности по обеспечению сбора и аккумуляции страховых взносов, необходимых для финансирования выплат государственных пенсий.
Согласно вышеупомянутым нормативным правовым актам Пенсионный фонд Российской Федерации осуществлял функции, связанные исключительно с финансовой составляющей пенсионной системы (сбор страховых взносов, их аккумуляция, контроль за поступлением и расходованием средств и др.).
Пенсионный фонд Российской Федерации осуществлял финансирование выплаты пенсий, а функции по назначению и выплате пенсий выполнялись органами социальной защиты населения.
В связи с этим следует упомянуть Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 г. № 787 «Об управлении пенсионным обеспечением в Российской Федерации», согласно которому вмешательство Пенсионного фонда Российской Федерации и его отделений в оперативную деятельность органов социальной защиты населения и передача ему функций по назначению и выплате пенсий считались недопустимыми.
Вместе с тем имела место ситуация, когда Пенсионный фонд Российской Федерации осуществлял не только финансирование, но также и назначение и выплату государственных пенсий (в рамках единой пенсионной службы). Первоначально единая пенсионная служба в порядке эксперимента в соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 6 июля 1992 г. № 3209-1 была создана в Московской области на базе отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Московской области с передачей в его состав подразделений Главного управления социальной защиты населения Московской области и подведомственных ему служб в городах и районах Московской области, занимавшихся назначением (перерасчетом) и выплатой пенсий и пособий. Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 11 мая 1993 г. № 4940-1 результаты эксперимента были одобрены и решено подготовить, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, предложения об организации в Российской Федерации единой федеральной службы пенсионного обеспечения и внести их на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации.
Позднее Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» за Пенсионным фондом Российской Федерации были закреплены полномочия по выплате государственных пенсий.
Следует отметить, что данный Указ Президента Российской Федерации являлся предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации и был признан не противоречащим Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 25 июня 2001 г. № 9-П по данному вопросу указал на то, что Пенсионный фонд Российской Федерации выполняет, по сути, функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий. Следовательно, Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий.
Издание Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 заложило основу для формирования нынешнего статуса Пенсионного фонда Российской Федерации как страховщика по обязательному пенсионному страхованию.
С 1 января 2002 года в Российской Федерации началась реализация пенсионной реформы. В этих целях был принят ряд законодательных актов, направленных на преобразование пенсионной системы. Данные документы затронули, в том числе, и вопросы статуса Пенсионного фонда Российской Федерации.
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ установил, что Пенсионный фонд Российской Федерации является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию, и определил организационно-правовую форму Пенсионного фонда Российской Федерации как юридического лица – «государственное учреждение». Согласно статье 5 Федерального закона ПФР и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
При этом Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1, действует в части, не противоречащей данному Федеральному закону.
Следует отметить, что наличие централизованной системы является отличительными признаком Пенсионного фонда Российской Федерации по сравнению, например, с системой обязательного медицинского страхования, в которой территориальные фонды обязательного медицинского страхования входят в структуру органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Система Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов имеет трехуровневую структуру:
центральный аппарат (Исполнительная дирекция ПФР, Ревизионная комиссия ПФР);
отделения ПФР в субъектах Российской Федерации;
управления (самостоятельные отделы) ПФР в городах (районах).
Руководство Пенсионным фондом Российской Федерации в соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) осуществляет Правление ПФР, которое также утверждает положения о территориальных органах Фонда, являющихся юридическими лицами.
§ 3.1 Контроль за деятельностью Пенсионного фонда РФ, органы контроля и их полномочия
Возложенные на Пенсионный фонд Российской Федерации функции по сбору страховых сумм, распределению, назначению и своевременной выплате пенсий, учитывая их большую социальную и экономическую значимость, всегда были объектом особого внимания со стороны контролирующих органов государства. [120] Нарушение же ПФР финансовой дисциплины в сфере финансирования и выплаты пенсий влечет за собой привлечение к установленной федеральным законодательством ответственности.
Прежде чем говорить о проблемах контроля и ответственности в сфере бюджетно-финансовых отношений, необходимо развести данные понятия и определить юридическую сущность каждого из них, т.к. в конечном итоге привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в сфере пенсионного обеспечения есть следствие неправомерного поведения субъектов данных отношений, установленного в процессе осуществления финансового контроля.
Финансовый контроль, который является составным элементом государственного контроля в системе управления социально- экономическим развитием общества и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности [121] , состоит в отслеживании’ законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований [122] и в юридической литературе оценивается как обязательное условие эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны. [123] [124]
Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности. В соответствии с этим основными его задачами в сфере контроля за результатами финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов, Пенсионного фонда РФ в том
• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств внебюджетных фондов, или влияющих на формирование и исполнение бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов государственных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
• обеспечение поступления в доходную часть бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части внебюджетного фонда;
• оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию внебюджетных средств;
• контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности, улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
• выявление резервов роста доходной базы бюджетов и снижения расходной части бюджета;
• контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;
• пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам; и т.д..
Правовое основы осуществления контроля в сфере деятельности Пенсионного фонда изложены в Бюджетном кодексе РФ: финансовые операции ПФР не выделяются в нем в качестве самостоятельного объекта контроля, но к нему имеют отношение все нормы, касающиеся контроля за соблюдением распорядителями и получателями бюджетных средств (в том числе средств внебюджетных фондов) условий их поступления, распределения и целевого использования (глава 26 БК РФ).
Что же касается непосредственно Пенсионного фонда РФ, то к
нему, во-первых, имеют отношение все нормативные установления в сфере контроля и надзора за деятельностью государственных внебюджетных фондов, которые уже были названы в первой главе исследования, а во-вторых — те положения законодательства, которые касаются непосредственно осуществления контроля за финансовой деятельностью ПФР.
Рассмотрим полномочия органов финансового контроля, названных в Бюджетном кодексе РФ, относительно контроля и надзора за деятельностью Пенсионного фонда РФ:
1. Первую разновидность таких органов образуют законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, которые среди прочего могут создавать собственные ораны контроля.
Так, согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату РФ, которая наделена широкими полномочиями и действует на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»’ [125] В статье 17 названного Закона предусматривается, в частности, осуществление Счетной палатой Российской Федерации контроля за формированием и эффективностью использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ. Основная форма работы Счетной палаты Российской Федерации — ревизии и проверки, проведение которых возложено на инспекторов Счетной палаты Российской Федерации.
Ежегодной проверке Счетной палатой РФ подлежат ведение Пенсионным фондом бухгалтерского учета, учет пенсионных
накоплений в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, бухгалтерская (финансовая) отчетность ПФР (ст.
Для примера приведем выдержки из отчета Счетной пататы РФ о результатах комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2001 год. [126] В соответствии с отчетом Счетной палаты средний размер назначенных ПФР пенсий с учетом компенсационных выплат за 2001 год увеличился на 314,62 рубля, или на 38,2%, и составил на 1 января
2002 года 1137,97 рубля, что по отношению к прожиточному минимуму пенсионера на начало 2002 года составило 95,1% против 85,6% на 1 января 2001 года. Отмечая в целом своевременное выполнение обязательств ПФР перед застрахованными по выплате пенсий, Счетная палата констатировала в то же время многочисленные нарушения в сроках перечисления в ПФР средств федерального бюджета на выплату пенсий. Кроме того, было отмечено, что в нарушение Закона «О бюджете ПФР на 2001 год», но в соответствии с постановлением Правительства РФ Пенсионным фондом было использовано 11,5 млрд, рублей.
Стоит отметить также, что на протяжении нескольких лет (2001-
2003 гг.) в заключениях на проекты федерального бюджета на предстоящий год Счетная палата обращала внимание на нерешенность проблемы задолженности федерального бюджета перед ПФР. [127] В частности, в нарушение статьи 8 Федерального закона от 8 апреля 2002 г. № 35-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской
Федерации за 2000 год» вплоть до конца 2003 года Правительством РФ не был установлен порядок реструктуризации задолженности федерального бюджета перед ПФР.
В данном случае необходимо обратить внимание на тот факт, что значительная часть нарушений, выявленных Счетной палатой российской Федерации в деятельности ПФР, касается не столько финансовых злоупотреблений самого фонда, сколько незаконных действий в отношении средств Фонда федеральной исполнительной власти, в частности, Правительства РФ.
В то же время в отношении расходов ПФР по обеспечению формирования средств пенсионных накоплений Счетная палата Российской Федерации отметила, что основные направления расходов по этой статье были произведены Фондом на оплату услуг, связанных с участием ПФР на организованном рынке ценных бумаг. Оплата производилась на основании договоров и соглашений, заключенных с Банком России, Биржей, Внешэкономбанком, условия которых не всегда обеспечивали оптимальный уровень расходов ПФР на эти цели. Осуществляя разработку договорных условий, ПФР не принял достаточных мер по установлению механизма определения стоимости услуг, позволяющего исключить нерациональные расходы средств накопительной части трудовой пенсии.
2. Следующая разновидность органов контроля, названных в БК РФ, — органы исполнительной власти: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Однако в данном случае вновь необходимо напомнить, что Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [128] существенно изменил действующую структуру контролирующих органов исполнительной власти, лишив, в частности, федеральные министерства полномочий по осуществлению контроля. В то же время в соответствии с Указом была образована подведомственная Министерству финансов РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, призванная осуществлять функции по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере. Однако, конкретные функции и полномочия этой структуры в Указе не перечислены.
Федеральное казначейство, которому тем же Указом от 9 марта 2004 г. придан статус федеральной службы, в соответствии со ст. 267 БК должен осуществлять предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Довольно большой перечень полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений предусмотрен статьей 7 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» в отношении уполномоченного федерального органа в данной сфере, каковым, как уже упоминалось ранее, является Министерство финансов РФ.
В то же время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта
2004 г. полномочия по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов РФ предоставлены Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР), которая находится в ведении Минфина.
Следовательно, со стороны органов исполнительной власти осуществлять контроль и надзор за деятельностью ПФР в настоящее время уполномочены Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство, подчиненные Министерству финансов РФ, а также соответствующие службы вновь созданного Министерства здравоохранения и социального развития РФ.
3. Функции финансового контроля за деятельностью Пенсионного фонда РФ выполняет также Главное контрольное управление Президента РФ (ГКУ), деятельность которого уже упоминалась в первой главе исследования.
4. Кроме финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ и ГКУ Президента РФ, в целях установления достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности Фонда по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также соответствия совершенных Фондом финансовых и хозяйственных операций нормативным правовым актам Российской Федерации финансовая деятельность ПФР подлежит ежегодной аудиторской проверке. В частности, согласно ст. 9 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» ежегодному аудиту в порядке, определяемом Правительством РФ, подлежат ведение бухгалтерского учета специализированным депозитарием и управляющими компаниями, их бухгалтерская (финансовая) отчетность по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также финансирование выплат за счет средств пенсионных накоплений.
5. Общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений осуществляет, как это предусматривается законодательством, Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений. В соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111 -ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» Совет формируется на
паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом РФ. Кроме того, в этот Совет могут входить российские граждане, представляющие иные общественные объединения и организации, в том числе профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Общественный совет имеет право:
1) запрашивать и получать от уполномоченного федерального органа исполнительной власти информацию о деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, в том числе отчетность субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также аудиторские отчеты и аудиторские заключения на указанную отчетность, подготовленные в соответствии с требованиями законодательства РФ об аудите, в порядке, . определяемом федеральными законами и Положением об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений;
2) заслушивать доклады уполномоченного федерального органа исполнительной власти о результатах проверок деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;
3) обращаться в уполномоченный федеральный орган
исполнительной власти с требованиями об устранении выявленных нарушений, о проведении дополнительных расследований и проверок деятельности специализированного депозитария, управляющих компаний, принятии иных неотложных мер, устраняющих выявленные факты нарушения прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений;
4) создавать экспертные группы из числа российских и международных специалистов в области пенсионного обеспечения, рынка ценных бумаг, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, актуарного и финансового моделирования, а также для решения иных вопросов, относящихся к формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.
Однако, стоит отметить, что эффективность общественного контроля в отношении деятельности Пенсионного фонда РФ, как показывает практика, не слишком велика. В частности, пока еще не утверждено предусмотренное названным выше Законом Положение об Общественном совете. Кроме того, даже наличие в действующем законодательстве норм, предусматривающих организацию общественного контроля по отношению к Фонду как некоммерческой организации, по свидетельству экспертов, проблемы не решает. В частности, по Закону «О некоммерческих организациях» надзор за деятельностью фонда должен осуществлять попечительский совет, о создании которого в отношении ПФР уже неоднократно выдвигали требования общероссийские объединения профсоюзов, общероссийские организации инвалидов и ветеранов и другие заинтересованные лица. Тем не менее до их пор деятельность ПФР никакими общественными организациями не контролировалась.
C вопросом о контроле и надзоре в системе правового регулирования финансовой деятельности Пенсионного фонда России
тесно связана и проблема ответственности ПФР за нарушения финансовой дисциплины и несоблюдение норм законодательства РФ.
В литературе по финансовому праву обязанность субъектов бюджетного процесса нести ответственность за неисполнение требований финансового законодательства трактуется как важнейшее условие обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве. [129] [130] Между тем вопросы ответственности в сфере финансовой деятельности внебюджетных фондов остаются наименее разработанными в системе отечественного бюджетного законодательства, что неоднократно подвергалось критике в юридической литературе. При этом в комплексе проблем, которые возникают в данном случае, можно выделить два уровня: 1) общий (обусловленный наличием пробелов в системе правового регулирования в целом) и 2) институциональный (связанный с нерешенностью отдельных вопросов правового регулирования в рамках всего бюджетного законодательства РФ и, в частности — в отношении внебюджетных фондов РФ).
Наличие проблем первой группы обусловлено тем обстоятельством, что фактически ни на конституционном уровне, ни в текущем законодательстве в настоящее время в целом не решены вопросы публично-правовой ответственности, т.ё. той ответственности, к которой могут быть привлечены субъекты бюджетного процесса — Российская Федерация (в лице своих органов власти), внебюджетные фонды и т.п.. По мнению КХА.Крохиной, [131] основными причинами такого положения являются трудности становления прозрачных межбюджетных, отношений, слабая теоретическая разработанность отечественной юридической наукой вопросов публично-правовой ответственности субъектов этих отношений.
Список же проблем институционального характера гораздо шире. К ним относится, в частности, проблема привлечения к ответственности за нецелевое использование финансовых ресурсов, переданных внебюджетным фондам либо для них предназначенных, отсутствие четкого правового механизма применения мер административной, имущественной и других видов ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений, на что указывает Т.В.Конюхова, [132] и др.
Очевидно, что привлечение к ответственности в сфере оказания финансовой помощи обусловлено нарушением соответствующих норм бюджетного законодательства РФ. Понятие нарушения бюджетного законодательства дается в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения». Очевидно, в этот перечень должны войти и соответствующие нарушения в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В ст. 283 БК РФ приведен достаточно обширный открытый перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, среди которых к бюджету Пенсионного фонда РФ могут иметь отношение: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; и другие.
Заметим, что существенная часть из названных составов будет иметь самое непосредственное отношение к тем нарушениям Бюджетного законодательства РФ, которые допускает в отношении бюджета Пенсионного фонда РФ Правительство РФ и которые неоднократно констатировала, в частности, Счетная палата РФ.
Однако, в самом Бюджетном кодексе законодатель не утруждает себя расшифровкой составов перечисленных правонарушений, ограничиваясь при описании большей части из них лишь указанием на «нарушение порядка, установленного настоящим Кодексом». [133]
Ситуация с определением состава допущенного правонарушения и ответственностью за него, однако, осложняется еще и в связи с тем, что помимо законодательных актов (Бюджетного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях) в настоящее время могут действовать подзаконные акты, также содержащие описание тех или иных правонарушений. Так, например, в соответствии с Инструкцией Министерства финансов РФ «О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», утвержденной приказом от 26 апреля 2001 г. № 35н нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:
— использования на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
— использования на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
— иных видов нецелевого использования, установленных бюджетным законодательством.
Своеобразным дополнением к решению проблем привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в том числе в сфере нецелевого использования средств Пенсионного фонда РФ, можно считать установленные БК РФ нормы об ответственности отдельных должностных лиц, которые могут быть применены не только для определения субъектного состава правонарушения, но и для уточнения того, в чем конкретно оно выразилось (общего состава). Так, в соответствии со ст. 160 БК распорядитель бюджетных средств, каковым может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств, а равно его должностные лица отвечают за:
— целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;
— достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;
— своевременное составление бюджетной росписи и лимитов
бюджетных обязательств по подведомственным получателям и
распорядителям бюджетных средств;
— своевременное представление бюджетной росписи и лимитов
бюджетных обязательств по подведомственным получателям и
распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет;
— соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;
— эффективное использование бюджетных средств;
— соответствие иным требованиям настоящего Кодекса и федеральным законам.
Например, как было сказано в отчете Счетной палаты РФ о результатах комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2001 год, по результатам проверки было принято решение о направлении в Генеральную прокуратуру РФ материалов по факту ущерба ПФР, нанесенного руководством отделения ПФР по г. Москве (управляющий Л.А. Чумаков), в результате направления средств бюджета ПФР в 1995 году в резервный фонд Республиканского социального коммерческого банка.
Остается лишь еще раз отметить, что критериев для нормативного определения некоторых из перечисленных выше элементов ответственности (например, эффективного использования бюджетных средств) не существует, что ставит под сомнение эффективность всей системы контроля и ответственности по данному параметру.
Следовательно, можно заключить, что в современном российском финансовом (и бюджетном) праве не выработаны четкие формулировки составов правонарушений в сфере бюджетно-финансового законодательства, что существенно усложняет процесс выявления правонарушения и привлечения к ответственности за него. Более того, не существует и перечня возможных форм ответственности, к которым может быть привлечен орган государственной власти РФ (например, Правительство РФ) за нарушение бюджетного законодательства. При решении этого вопроса, на наш взгляд, необходимо предусмотреть, что все нормы бюджетного законодательства об ответственности, в сфере деятельности государственных внебюджетных фондов — в том числе, [134] должны иметь компенсационный характер, т.е. должны подразумевать возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы, согласно ст. 35 НК, обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетных отношениях, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств.
Анализ же норм федерального законодательства в сфере финансового контроля за деятельностью ПФР позволяет заключить, что, во-первых, основную роль в этом процессе играют Счетная палата РФ и ГКУ при Президенте РФ, тогда как контроль со стороны органов исполнительной власти малоэффективен — прежде всего в силу фактической подчиненности финансовой деятельности ПФР Правительству РФ. Кроме того, существенный дисбаланс в систему контроля и надзора за деятельностью государственных внебюджетных фондов со стороны органов исполнительной власти был внесен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., вступивший в противоречие с нормами целой серии законодательных актов РФ — в частности, Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и др., которые, как акты, принятые высшим органом законодательной власти государства, обладают большей юридической силой, чем нормативные акты Президента РФ.
Все сказанное свидетельствует о необходимости приведения норм действующего законодательства в сфере контроля и надзора за деятельностью внебюджетных фондов, Пенсионного фонда в том числе, в соответствие между собой. Вопрос же о правомочиях Президента РФ в
сфере определения функций структурных подразделений органов исполнительной власти РФ должен решать, вероятно, Конституционный Суд РФ.